Dat een gemeente in beginsel bereid is om medewerking te verlenen aan de herziening van een bestemmingsplan, betekent niet zonder meer dat de raad dit plan uiteindelijk dan ook moet vaststellen. Dit was eveneens het geval in een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin het besluit van de gemeenteraad van Bernheze om een bestemmingsplan niet vast te stellen centraal stond (ABRvS 18 januari 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:109).
Het initiatief
Aan de raad was een ontwerpbestemmingplan (ter vaststelling) voorgelegd dat voorzag in een ‘zorglandschap’, bestaande uit onder meer een zorgeenheid groepswoning en twee zorgeenheden onzelfstandig wonen. Het college van burgemeester en wethouders had verklaard in principe medewerking te zullen verlenen aan het plan. Dit was ook vastgelegd in een anterieure overeenkomst. De raad heeft uiteindelijk geweigerd om het plan vast te stellen, omdat het plan in strijd zou zijn met het gemeentelijk beleid en de ladder voor duurzame verstedelijking. Ook zou de economische haalbaarheid van het plan niet zijn aangetoond.
Gemeentelijk beleid
De raad stelt dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid ‘Woonzorginitiatieven’. Uit dit beleid volgt dat alleen kleinschalige woonzorginitiatieven zijn toegelaten. Het beoogde zorglandschap is echter grootschaliger dan dit beleid toestaat. De Afdeling volgt de raad op dit punt. De initiatiefnemer brengt nog in dat er gesprekken met het college van gedeputeerde staten zouden zijn gevoerd over een zorgfunctie op de locatie van het project. Hierover oordeelt Afdeling dat, “wat daarvan ook zij”, de raad hier geen doorslaggevende betekenis aan hoefde toe te kennen. Immers, de raad heeft ten aanzien van het voorgelegde ontwerpplan een eigen beleid.
Ladder voor duurzame verstedelijking
Volgens de initiatiefnemer voorziet het ontwerpplan niet in een “nieuwe stedelijke ontwikkeling” in de zin van art. 3.1.6, tweede lid, Besluit ruimtelijke ordening (Bro). De raad meent dat dit wel het geval is, maar niet is aangetoond dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte. De Afdeling is het met de raad eens. Voor beantwoording van de vraag of sprake is van een “nieuwe stedelijke ontwikkeling”, moet worden beoordeeld in hoeverre het ontwerpplan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologische beslag op de ruimte het ontwerpplan mogelijk maakt. Nu sprake is van een functiewijziging en een daarmee samenhangende uitbreiding van de bouwmogelijkheden, is sprake van een “nieuwe stedelijke ontwikkeling”. Wat betreft de actuele regionale behoefte oordeelt de Afdeling de initiatiefnemer uitsluitend in algemene bewoordingen op het bestaan van een behoefte is ingegaan. De vereiste objectieve onderbouwing ontbreekt.
Economische uitvoerbaarheid
Tot slot heeft de raad geconstateerd dat de initiatiefnemer de economische uitvoerbaarheid van het zorgproject niet heeft onderbouwd met een rapport of bedrijfsplan. De initiatiefnemer betwist dit en stelt dat de gemeentelijke kosten zijn afgedekt door de gesloten anterieure overeenkomst. Ook op dit punt geeft de Afdeling de raad gelijk. Met de economische uitvoerbaarheid doelt de raad op de vraag naar de diensten van het zorglandschap en op de vraag of het initiatief winstgevend kan worden gemaakt. De anterieure overeenkomst heeft betrekking op de financiële uitvoerbaarheid. Dit is een ander aspect.
Conclusie
Deze uitspraak illustreert eens temeer dat enkel de gemeenteraad bevoegd is om een bestemmingsplan al dan niet vast te stellen. De raad heeft hierbij beleidsruimte/-vrijheid. Toegezegde principemedewerking door het college van burgemeester en wethouders of het sluiten van een anterieure overeenkomst met de gemeente, doet hier niets aan af.
Wilt u meer weten over ruimtelijke projecten en bestemmingsplannen? Neem contact op met Jelmer Keur, advocaat sectie Overheid & Vastgoed.
Het initiatief
Aan de raad was een ontwerpbestemmingplan (ter vaststelling) voorgelegd dat voorzag in een ‘zorglandschap’, bestaande uit onder meer een zorgeenheid groepswoning en twee zorgeenheden onzelfstandig wonen. Het college van burgemeester en wethouders had verklaard in principe medewerking te zullen verlenen aan het plan. Dit was ook vastgelegd in een anterieure overeenkomst. De raad heeft uiteindelijk geweigerd om het plan vast te stellen, omdat het plan in strijd zou zijn met het gemeentelijk beleid en de ladder voor duurzame verstedelijking. Ook zou de economische haalbaarheid van het plan niet zijn aangetoond.
Gemeentelijk beleid
De raad stelt dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid ‘Woonzorginitiatieven’. Uit dit beleid volgt dat alleen kleinschalige woonzorginitiatieven zijn toegelaten. Het beoogde zorglandschap is echter grootschaliger dan dit beleid toestaat. De Afdeling volgt de raad op dit punt. De initiatiefnemer brengt nog in dat er gesprekken met het college van gedeputeerde staten zouden zijn gevoerd over een zorgfunctie op de locatie van het project. Hierover oordeelt Afdeling dat, “wat daarvan ook zij”, de raad hier geen doorslaggevende betekenis aan hoefde toe te kennen. Immers, de raad heeft ten aanzien van het voorgelegde ontwerpplan een eigen beleid.
Ladder voor duurzame verstedelijking
Volgens de initiatiefnemer voorziet het ontwerpplan niet in een “nieuwe stedelijke ontwikkeling” in de zin van art. 3.1.6, tweede lid, Besluit ruimtelijke ordening (Bro). De raad meent dat dit wel het geval is, maar niet is aangetoond dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte. De Afdeling is het met de raad eens. Voor beantwoording van de vraag of sprake is van een “nieuwe stedelijke ontwikkeling”, moet worden beoordeeld in hoeverre het ontwerpplan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologische beslag op de ruimte het ontwerpplan mogelijk maakt. Nu sprake is van een functiewijziging en een daarmee samenhangende uitbreiding van de bouwmogelijkheden, is sprake van een “nieuwe stedelijke ontwikkeling”. Wat betreft de actuele regionale behoefte oordeelt de Afdeling de initiatiefnemer uitsluitend in algemene bewoordingen op het bestaan van een behoefte is ingegaan. De vereiste objectieve onderbouwing ontbreekt.
Economische uitvoerbaarheid
Tot slot heeft de raad geconstateerd dat de initiatiefnemer de economische uitvoerbaarheid van het zorgproject niet heeft onderbouwd met een rapport of bedrijfsplan. De initiatiefnemer betwist dit en stelt dat de gemeentelijke kosten zijn afgedekt door de gesloten anterieure overeenkomst. Ook op dit punt geeft de Afdeling de raad gelijk. Met de economische uitvoerbaarheid doelt de raad op de vraag naar de diensten van het zorglandschap en op de vraag of het initiatief winstgevend kan worden gemaakt. De anterieure overeenkomst heeft betrekking op de financiële uitvoerbaarheid. Dit is een ander aspect.
Conclusie
Deze uitspraak illustreert eens temeer dat enkel de gemeenteraad bevoegd is om een bestemmingsplan al dan niet vast te stellen. De raad heeft hierbij beleidsruimte/-vrijheid. Toegezegde principemedewerking door het college van burgemeester en wethouders of het sluiten van een anterieure overeenkomst met de gemeente, doet hier niets aan af.
Wilt u meer weten over ruimtelijke projecten en bestemmingsplannen? Neem contact op met Jelmer Keur, advocaat sectie Overheid & Vastgoed.
Gerelateerd
Fysieke leefomgeving
