Toegang tot bestuursrechter in omgevingsrechtelijke zaken verruimd

Varkens in Nood-arrest

Op 14 januari 2021 heeft het Hof van Justitie in het zogeheten “Varkens in Nood”-arrest geoordeeld dat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een ongeoorloofde beperking vormt van de toegang tot de rechter in zaken waarbij milieubelangen spelen. Toepassing van het artikel is volgens het Hof van Justitie in strijd met het Verdrag van Aarhus (Verdrag).

Bepaalde besluiten, zoals bestemmingsplannen en uitgebreide omgevingsvergunningen, worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Het bevoegd gezag stelt dan eerst een ontwerpbesluit vast dat een aantal weken ter inzage wordt gelegd en waartegen zienswijzen kunnen worden ingediend. Artikel 6:13 Awb bepaalt – kort gezegd – dat degene die geen zienswijze heeft ingediend, daarna ook geen beroep bij de bestuursrechter kan instellen. Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest onder meer geoordeeld dat niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) die belanghebbende zijn, toch beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter als zij geen zienswijze hebben ingediend tegen een ontwerpbesluit. De ontvankelijkheid van het beroep mag namelijk niet afhankelijk worden gesteld van deelname aan de voorbereidingsprocedure van het bestreden besluit. In een eerdere bijdrage is dit arrest uitgebreider besproken.

De Afdeling gaat een stap verder

Alle belanghebbenden

De Afdeling geeft in haar uitspraak een ruimere uitleg aan artikel 9 lid 2 van het Verdrag dan de Hof van Justitie. De Afdeling overweegt allereerst dat zij uit de bewoordingen van het Hof van Justitie afleidt dat het oordeel van het Hof van Justitie niet alleen geldt voor niet-gouvernementele organisaties, maar voor alle belanghebbenden:

“4.4. De Afdeling leidt uit de bewoordingen van het arrest van het Hof, in het bijzonder de punten 58 tot en met 60 van het arrest, af dat het oordeel van het Hof over toegang tot de rechter bij besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen (hierna: "Aarhus-besluiten") niet alleen geldt voor non-gouvernementele organisaties, maar voor "het betrokken publiek" in het algemeen. De Afdeling concludeert daarom dat op basis van dit arrest in ieder geval het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen "Aarhus-besluiten", niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.”

Onderdelentrechter

Ook overweegt de Afdeling dat de zogenoemde onderdelentrechter, die maakt dat belanghebbenden in beroep alleen mogen opkomen tegen besluitonderdelen waartegen zij in hun zienswijze argumenten naar voren hebben gebracht, niet meer mag worden toegepast bij “Aarhus-besluiten” die met de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure zijn voorbereid.

Alle omgevingsrechtelijke zaken

Tot slot kiest de Afdeling ook bij de afbakening van situaties waarin artikel 6:13 Awb niet aan belanghebbenden mag worden tegengeworpen voor een ruimere uitleg dan het Hof van Justitie. In principe geldt het bovenstaande alleen voor “Aarhus-besluiten”, die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag vallen. De Afdeling overweegt echter dat niet in algemene zin aan te geven is welke besluiten “Aarhus-besluiten” zijn en dat het per geval beoordelen of hiervan sprake is in de praktijk tot onwerkbare situaties zou leiden:

“4.8. De Afdeling verwacht dat er in de praktijk zo veel situaties zullen zijn waarin zo’n inhoudelijke en soms zeer gecompliceerde beoordeling moet worden verricht om na te gaan of het besluit onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag valt, dat de Afdeling het afbakenen van situaties waarin artikel 6:13 van de Awb niet mag worden tegengeworpen aan belanghebbenden, voor de rechtspraktijk onwerkbaar acht. In afwachting van een oplossing door de wetgever kiest de Afdeling daarom voor een uit oogpunt van rechtsbescherming ruimhartige uitleg van het verdrag, vooral ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voorvloeiende recht op toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt. Daarom zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden.”

De Afdeling benadrukt dat een wetswijziging nodig is. Zolang die er niet is, mag artikel 6:13 Awb niet aan belanghebbenden worden tegengeworpen in alle gevallen waarin zij beroep instellen tegen omgevingsrechtelijke besluiten die met de uitgebreide voorbereidingsprocedure tot stand zijn gekomen. Daaronder vallen onder meer besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Wet milieubeheer (Wm), de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet natuurbescherming (Wnb). Met deze en de hiervoor beschreven overwegingen, heeft de Afdeling de toegang tot de bestuursrechter in omgevingsrechtelijke zaken aanzienlijk verruimd.

Let wel, deze nieuwe lijn geldt alleen voor besluiten waarbij de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast. Bij besluiten waartegen bezwaar kan worden ingediend – en waarop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is – is het wel noodzakelijk dat (tijdig) bezwaar wordt gemaakt om later beroep te kunnen instellen.

Heeft u vragen? Neem contact op met Bart de Haan en/of Tessa Hubregtse.