Toegang tot bestuursrechter in omgevingsrechtelijke zaken (nog) verder verruimd

Geen zienswijze, toch beroep

Op 14 januari 2021 heeft het Hof van Justitie in het zogeheten “Varkens in Nood”-arrest onder meer geoordeeld dat artikel 6:13 van de Awb een ongeoorloofde beperking vormt van de toegang tot de rechter in zaken waarbij milieubelangen spelen. Artikel 6:13 Awb bepaalt – kort gezegd – dat degene die geen zienswijze heeft ingediend, daarna ook geen beroep bij de bestuursrechter kan instellen. Toepassing van dit artikel is volgens het Hof van Justitie in strijd met het Verdrag van Aarhus.

In een uitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) overweegt de Afdeling dat zij uit de bewoordingen van het Hof van Justitie afleidt dat dit oordeel geldt voor alle belanghebbenden en dat de zogenoemde onderdelentrechter niet meer mag worden toegepast in alle omgevingsrechtelijke zaken die met de uitgebreide voorbereidingsprocedure zijn voorbereid. De toegang tot de bestuursrechter voor belanghebbenden in omgevingsrechtelijke zaken is hiermee aanzienlijk verruimd. In een eerdere bijdrage is deze uitspraak uitgebreider besproken.

De Afdeling gaat weer een stap verder

Geen belanghebbende, toch beroep

In het “Varkens in Nood”-arrest bepaalde het Hof van Justitie bovendien dat “leden van het publiek” toegang tot de rechter moeten kunnen krijgen als zij eerder gebruik hebben gemaakt van ruimere inspraakrechten bij besluiten over milieuaangelegenheden. In de uitspraak van 4 mei 2021 geeft de Afdeling uitleg hoe dit oordeel moet worden begrepen:

“4.5. De Afdeling begrijpt het oordeel van het Hof in het arrest, in het bijzonder de punten 47 tot en met 52, zo dat wanneer het nationale milieurecht ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces verleent dan aan 'het betrokken publiek' en aan een ieder het recht geeft zienswijzen over een ontwerpbesluit naar voren te brengen, artikel 9, derde lid, van het verdrag zich ertegen verzet dat leden van het publiek die een zienswijze hebben ingediend de toegang tot de rechter wordt onthouden.”

Dit betekent dat een niet-belanghebbende die op grond van een wettelijke bepaling op het terrein van het milieurecht een zienswijze naar voren heeft gebracht over een ontwerpbesluit, niet kan worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 lid 1 Awb als hij vervolgens tegen het besluit beroep instelt. In artikel 8:1 Awb staat echter dat alleen belanghebbenden een beroep op de bestuursrechter kunnen doen. Ook op dit punt dwingt het “Varkens in Nood”-arrest dus tot een wetswijziging.

Zowel procedurele als inhoudelijke bezwaren

Het Hof van Justitie heeft niet eenduidig bepaald of een niet-belanghebbende bij de bestuursrechter alleen over de inspraakprocedure kan klagen of ook over de inhoud van het besluit. De Afdeling is van oordeel dat een te enge uitleg niet strookt met de achtergrond van het oordeel van het Hof van Justitie op dit punt, namelijk: de bevordering van de nuttige werking van de inspraakrechten. Daarbij is voor de Afdeling ook van belang dat een onderscheid tussen procedurele en inhoudelijke gronden niet altijd eenvoudig is te maken. Concreet betekent dit dat een niet-belanghebbende die eerder een zienswijze indiende, zowel over de procedure als over de inhoud van het besluit bezwaren mag indienen bij de bestuursrechter.

In the meantime…

Zolang de wijziging van de wet er niet is, zal aan de niet-belanghebbende die wel een zienswijze heeft ingediend tegen een ontwerpbesluit in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.

Tot slot

De Afdeling merkt op dat de beroepsgronden van de niet-belanghebbenden die toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het besluit zullen kunnen leiden. Het relativiteitsvereiste neergelegd in artikel 8:69a Awb bepaalt dat iemand geen succesvol beroep kan doen op een rechtsregel als die niet is geschreven om zijn belangen te beschermen.

Bekijk hier het schema waarin op hoofdlijnen de toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsbesluiten in beeld is gebracht.