Schending vertrouwensbeginsel Enkhuizen bij uitwerking woonbestemming

Woningbouw Enkhuizen

De uitspraak heeft betrekking op een agrarische locatie met de bestemming “Wonen - uit te werken” die uiteindelijk voorziet in de realisatie van 700 woningen aan de westzijde van Enkhuizen. Met de toekenning van de uit te werken bestemming is het agrarisch bedrijf van de appellant en anderen onder het algemene overgangsrecht gebracht en geldt sinds de inwerkingtreding van het plan op de gronden een bouwverbod. Daarom hebben zij in 2018 de raad verzocht om toepassing te geven aan de uitwerkingsplicht. De raad heeft echter niet binnen de wettelijke termijn een besluit genomen en heeft ook geen ontwerpuitwerkingsplan of ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd. De raad is door de Afdeling om die reden in een eerdere uitspraak van 2019 opgedragen om binnen 26 weken een uitwerkings- of bestemmingsplan vast te stellen of de aanvraag af te wijzen. De raad wil het plan niet uitwerken, omdat dit plan de hele woningbehoefte opsoupeert terwijl de raad het wenselijk acht dat woningbouw ook op andere locaties in de gemeente kan worden gefaciliteerd. Na een nieuwe ingebrekestelling heeft de raad uiteindelijk besloten tot een weigering om het plan uit te werken onder mededeling dat voor de gronden van appellanten een nieuw bestemmingsplan zal worden gesteld (dat niet voorziet in de bouw van 700 woningen).

Beroep op het vertrouwensbeginsel

Appellanten betogen dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door meermaals toe te zeggen dat zij zal overgaan tot uitwerking van de bestemming, maar dit nu niet te doen en daarbij aan te geven dat de gronden pas over vijf jaar nodig zijn voor het realiseren van woningen. De uitlatingen waarop appellanten naar hun mening mochten vertrouwen zijn onder meer gedaan tijdens de zitting bij de voorzieningenrechter van de Afdeling op 11 februari 2020 en deze liggen ook vast in overweging 4.2. van de uitspraak van 19 februari 2020. In die procedure kwamen appellant en anderen op tegen een partiële herziening van het bestemmingsplan waarmee de raad heeft beoogd dat de maximaal 700 woningen niet langer tot de harde plancapaciteit worden gerekend, zodat de mogelijkheid ontstaat ook in andere delen van de gemeente Enkhuizen medewerking te verlenen aan de bouw van nieuwe woningen. Met de partiële herziening is aan de bouw van de 700 woningen de voorwaarde verbonden dat dit in overeenstemming dient te zijn met de kwantitatieve woningprogrammering, de regionale woonvisie en het uitvoeringsprogramma daarvan. In de uitspraak van 19 februari 2020 is daar omtrent het volgende opgenomen: “Volgens de raad is het streven erop gericht om het uitwerkingsplan medio 2020, naar verwachting uiterlijk september 2020, te hebben vastgesteld. In dit verband heeft de raad ter zitting gesteld dat ook daadwerkelijk kan worden verwacht dat een uitwerkingsplan zal worden vastgesteld, omdat hij het opnieuw toekennen van een agrarische bestemming aan de gronden van [appellant] en anderen, in plaats van het vaststellen van een uitwerkingsplan, niet wenselijk acht”.

Juridisch kader van het beroep

De Afdeling overweegt verwijzend naar haar uitspraak van 29 mei 2019 dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen:

1. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Anders gezegd: is er sprake van een uitlating of gedraging waaraan vertrouwen kon worden ontleend? In een eerder kennisartikel hebben we een aantal uitspraken aangehaald waarbij deze stap problematisch was.
2. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Voor gevallen waarin getwijfeld kon worden of een toezegging wel aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend wordt verwezen naar het kennisartikel Het vertrouwensbeginsel en de bestemmingsplanprocedure’.
3. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Daarbij moet de vraag worden beantwoord wat de betekenis is van het gewekte vertrouwen voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

Het beroep slaagt!

De Afdeling oordeelt dat de tekst in overweging 4.2. van de uitspraak van 19 februari 2020 kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat hierbij geen voorbehoud is gemaakt. Appellanten mochten dus gerechtvaardigde verwachtingen ontlenen aan de toezegging. Aangezien deze door de raad is gedaan zijn kan dat uiteraard ook aan de raad worden toegerekend. De eerste twee hindernissen zijn dus genomen. Bij de derde stap moet worden bepaald welke gevolgen aan de toezegging moeten worden verbonden. De Afdeling overweegt hierbij dat zwaarder wegende belangen, zoals belangen van derden of het algemeen belang, in de weg kunnen staan aan het honoreren van gerechtvaardigde verwachtingen. Wanneer dat het geval is dan kan voor het bestuursorgaan wel de verplichting ontstaan om geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.

De raad heeft het verzoek tot uitwerking niet ingewilligd omdat deze niet binnen afzienbare termijn uitvoerbaar zou zijn. Zo is er nog geen overeenstemming over de minnelijke verwerving van de gronden. Onteigening is volgens de raad evenmin op korte termijn, althans in ieder geval niet binnen vijf jaar, mogelijk. Daarnaast bevinden de gronden zich volledig aan de zuidwestrand van het plangebied en de ontwikkeling van de gronden voor woningbouw zal vanuit ruimtelijk en stedenbouwkundig oogpunt moeten starten aansluitend aan de bestaande woonwijk die zich aan de oostzijde van het plangebied bevindt. Dit betekent volgens de raad dat nu eerst de tussenliggende gronden bebouwd moeten worden, zodat woningbouw op de gronden van appellant en anderen niet binnen een termijn van vijf jaar zal kunnen worden aangevangen. Verder heeft de raad toegelicht dat er geen initiatiefnemer is voor eventuele woningbouw op de gronden waarop het bedrijf van appellant en anderen wordt geëxploiteerd.

De Afdeling overweegt dat de motivering van de raad grotendeels is gebaseerd op een tijdsaspect. Hiermee heeft de raad evenwel onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat hij niet kon overgaan tot een uitwerking van de toegekende woonbestemming. De raad had er voor kunnen kiezen om een relatief globaal uitwerkings- of bestemmingsplan vast te stellen. De raad dient volgens de Afdeling, gelet op de voorgeschiedenis van de zaak en de omstandigheid dat appellant en anderen al lange tijd in onzekerheid verkeren over het toegelaten gebruik van hun gronden in de toekomst, een keuze te maken of op die gronden wel of niet op termijn tot woningbouw kan worden overgegaan. Het staat de raad op zich vrij om het verzoek af te wijzen, maar alleen op grond van daartoe nopende gewijzigde planologische inzichten en na een afweging van alle daarbij aan de orde komende belangen, waaronder de belangen van appellant en anderen. Als de raad de uitwerking schrapt dan dient hij te onderzoeken of en zo ja, enige van compensatie moet worden geboden voor schade die appellant en anderen hebben geleden in het bijzonder omdat zij gerechtvaardigd hebben vertrouwd op de juistheid van de uitlatingen die aan de raad kunnen worden toegerekend. Een andere uitkomst is echter ook mogelijk. Zo staat het de raad ook vrij om het verzoek toe te wijzen als hij vindt dat woningbouw op de betreffende gronden op termijn nog steeds aan de orde kan zijn. De raad wordt (opnieuw) opgedragen om binnen 26 weken een besluit te nemen.

Observatie

In mijn beleving gaat het voor de raad voornamelijk mis in de procedure omtrent de partiële herziening die geleid heeft tot de uitspraak van 19 februari 2020. Daar is een onvoorwaardelijke toezegging gedaan die de raad uiteindelijk in deze procedure de das om doet. In feite heeft hij nu slechts twee keuzes: of wel de woningbouw (al dan niet gefaseerd) bij recht toestaan met alle kennelijk negatieve consequenties voor de woningprogrammering of mogelijk flink in de buidel tasten. De hiervoor onderstreepte woorden “of en zo ja” lijken nog enige speelruimte te bevatten. We gaan het zien in het te nemen besluit. Ik ben benieuwd of dat deze keer wel op tijd gebeurt.

Voor meer informatie over bestemmingsplanprocedures en het vertrouwensbeginsel kunt u contact opnemen met Jasper Molenaar, advocaat op de Sectie Overheid & Vastgoed.