Het stroomschema kan hier worden geraadpleegd. In essentie laat het schema zich als volgt omschrijven:
0. Uitgangspunt is en blijft dat op een ruimtelijk plan waarop de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing is (zoals een bestemmingsplan), waarvan het ontwerp voor 1 januari 2024 ter inzage is gelegd, het oude recht (de Wro) van toepassing blijft tot het besluit van kracht wordt[1];
1. In het geval hangende de beroepsprocedure onder toepassing van artikel 6:19 Awb (ambtshalve intrekking, wijziging of vervanging) een nieuw besluit wordt genomen of op grond van 8:51a Awb (bestuurlijke lus) een gebrek in het eerdere besluit wordt hersteld, dan blijft nog steeds de Wro van toepassing;
2. Complexer wordt het als een nieuw besluit moet worden genomen na vernietiging van een (plan)deel door de Afdeling in beroep. In dat geval is in de eerste plaats bepalend of de voorzieningenrechter een verzoek tot (voorlopige) schorsing tegen het besluit heeft ingewilligd:
- Geen schorsing? Dan is op een eventueel nieuw besluit het nieuwe recht, de Omgevingswet (Ow), van toepassing;
- Wel schorsing? Zie dan stap 3.
3. Indien de inwerkingtreding van het plan(deel) door de voorzieningenrechter is geschorst, dan is bepalend wanneer het verzoek bij de voorzieningenrechter is ingediend:
- Indien het verzoek om voorlopige voorziening is ingediend buiten de beroepstermijn, dan is op een eventueel nieuw besluit de Ow zonder meer van toepassing.
- Indien het verzoek om voorlopige voorziening is ingediend binnen de beroepstermijn, zie dan stap 4.
4. Indien het verzoek om voorlopige voorziening is ingediend binnen de beroepstermijn, dan is bepalend of het gehele plan of een plandeel is geschorst:
- Schorsing van het gehele plan, gevolgd door vernietiging van het gehele plan? Dan blijft de Wro van toepassing op een eventueel nieuw besluit (mits de ontwikkeling niet wezenlijk afwijkt van het ontwerp en geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt)
- Schorsing van een plandeel? Dan is bepalend of het gehele plan is vernietigd of alleen het geschorste plandeel:
- In het geval het gehele plan wordt vernietigd, dan is op een eventueel nieuw besluit de Ow van toepassing;
- Blijft de vernietiging beperkt tot het geschorste plandeel, dan is op een eventueel nieuw besluit nog steeds de Wro van toepassing.
Enkele observaties
1. Met de vernietiging van een bestemmingsplan na 1 januari 2024 is in beginsel de Ow van toepassing op een nieuw besluit
In de uitspraak die aanleiding vormt voor de publicatie van dit stroomschema, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of na de vernietiging van een bestemmingsplan nog steeds de Wro van toepassing is op een eventueel nieuw te nemen besluit op de vaststelling van het bestemmingsplan. Die vraag wordt ontkennend beantwoord.
Uitgangspunt is dat ingevolge artikel 4.6 lid 1 Invoeringswet Omgevingswet (IOw) een in werking getreden bestemmingsplan van rechtswege onderdeel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Weliswaar is in artikel 4.6 lid 2 IOw een overgangsregeling opgenomen voor bestemmingsplannen waarvan het ontwerp voor 1 januari ter inzage is gelegd, maar die overgangssituatie doet zich niet meer voor na de vernietiging van het betreffende plan. Met het van kracht worden van het bestemmingsplan (als dat besluit niet is geschorst) is het overgangsrecht van artikel 4.6 lid 2 IOw ‘uitgewerkt’[2]. Dat betekent dat er niet meer kan worden teruggevallen op dit overgangsrecht bij een eventueel nieuw besluit op basis van hetzelfde ontwerpplan.
Het gevolg van deze wetsuitleg is dat niet alleen een afweging moet worden gemaakt op basis van de uitspraak in beroep, maar ook dat bij het nieuwe besluit nieuwe omgevingsrechtelijke aspecten moeten betrokken die mogelijk bij de vaststelling van het oorspronkelijke plan geen rol speelden, maar wel van belang zijn in het kader van de beoordeling van een 'evenwichtige toedeling van functies aan locaties'. Dat is immers het criterium voor de vaststelling van wijzigingen van (delen van) het omgevingsplan.
2. Schorsing vormt de mogelijke uitzondering op de hoofdregel
Een uitzondering op de hoofdregel is aan de orde als de inwerkingtreding van het nieuwe plan(deel) hangende de beroepsprocedure wordt geschorst door de voorzieningenrechter. Immers is er dan nog geen sprake van een bestemmingsplan dat ‘van kracht’ is geworden als bedoeld in artikel 4.6 lid 2 IOw[3].
Het voorgaande geldt ten aanzien van een plan dat volledig door de voorzieningenrechter is geschorst en ook volledig in beroep wordt vernietigd. In dat geval is de Wro dus nog steeds van toepassing op een eventueel nieuw besluit. Een belangrijke kanttekening die de Afdeling hierbij plaatst is dat het wel moet gaan om een ontwikkeling die niet wezenlijk afwijkt van hetgeen waarin het ontwerpbestemmingsplan voorzag en er daarbij ook geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt[4]. Dit betekent dat de raad er dus bedacht op moet zijn dat niet iedere integrale vernietiging van een geschorst bestemmingsplan betekent dat bij een eventueel nieuw besluit mag worden uitgegaan van het (beperktere) toetsingskader onder de Wro.
Ook in het geval er alleen een deel van het plan wordt geschorst en dat betreffende deel wordt vernietigd, blijft de Wro van toepassing op een eventueel nieuw besluit[5]. Anders is het als na de schorsing van een plandeel het volledige plan wordt vernietigd. In dat geval zijn er immers wel andere delen van het plan die ‘van kracht’ zijn geworden. Dit heeft tot gevolg dat de regels uit de Ow van toepassing zijn op een nieuw te nemen besluit[6].
Een verzoek om voorlopige voorziening dat wordt gedaan buiten de beroepstermijn, kan evenmin ertoe leiden dat de Wro van toepassing is op een nieuw te nemen besluit. Immers is het plan dan al in werking getreden voorafgaand aan de eventuele latere schorsing van het plan(deel) door de voorzieningenrechter. Ook dan is de situatie als bedoeld in artikel 4.6 lid 2 IOw niet meer aan de orde. Hetzelfde geldt als de schorsing van de inwerkingtreding van een plan(deel) hangende de beroepsprocedure wordt opgeheven.
Kortom: bepalend is of er reeds op enig moment delen van het plan in werking zijn getreden. In dat geval kan bij nieuwe besluitvorming niet meer worden teruggevallen op de Wro, maar is de Ow onverkort van toepassing.
3. Bij 6:19-besluiten en de bestuurlijke lus blijft de Wro van toepassing
Een bijzondere positie nemen de zogenaamde artikel 6:19 Awb-besluiten in. Dit zijn besluiten tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit die hangende de beroepsprocedure worden genomen. Op deze besluiten blijft het oude recht van toepassing. Dat volgt uit artikel 4.6 lid 3 IOw, dat bepaalt dat het oude recht van toepassing blijft op een beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan tot dit besluit onherroepelijk is. Hierin zit dus ook het wezenlijke verschil met de eerder omschreven situaties: daar ging het om een eventueel besluit na vernietiging van het besluit in beroep, terwijl het hier gaat om besluiten die hangende de beroepsprocedure worden genomen. Hetzelfde geldt bij de toepassing van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:54a Awb.
Interessant is dat de Afdeling opmerkt dat een andere wetsuitleg hier ook denkbaar is[7]. Betoogd kan worden dat bij het nemen van artikel 6:19 Awb-besluiten een bestemmingsplan wel in werking is getreden, waardoor artikel 4.6 lid 2 IOw is uitgewerkt. In dat geval zou ook op een ambtshalve genomen besluit als bedoeld in artikel 6:19 Awb het nieuwe recht van toepassing zijn.
De Afdeling stelt, zonder nadere motivering, deze wetsuitleg niet wenselijk te vinden vanuit het oogpunt van rechtszekerheid[8]. Ik zie daarnaast ook mogelijke praktische complicaties bij toepassing van de Ow op 6:19-besluiten. Dit zou ertoe leiden dat een ruimere beoordeling moet plaatsvinden bij het nemen van een nieuw besluit. Het beoordelingskader vormt dan immers niet meer een ‘goede ruimtelijke ordening’, maar een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Problematisch is echter dat een 6:19-besluit van rechtswege onderdeel wordt van de lopende beroepsprocedure. Dit kan voor appellanten problematisch zien, in de situatie dat zij na het verstrijken van de beroepstermijn geen aanvullende gronden meer mogen aandragen[9]. In het geval er nieuwe beroepsgronden (kunnen) worden aangedragen, dan zal het bevoegde bestuursorgaan aanvullend verweer moeten voeren en zal de bestuursrechter, met inachtneming van de goede procesorde, de beroepsgronden moeten beoordelen. Daarbij komt ook nog dat veel gemeenten nog voor de inwerkingtreding van de Ow ontwerpen van nieuwe bestemmingsplannen ter inzage gelegd. De kans bestaat dat dergelijke plannen, waarvan het ontwerp soms met spoed is voorbereid, hiaten bevatten die mogelijk niet allemaal worden hersteld bij de vaststelling van het definitieve bestemmingsplan. In dat geval is de kans groot dat hangende de beroepsprocedure een 6:19-besluit nodig is. Toepassing van de Ow op deze besluiten zou dan kunnen leiden tot aanzienlijke complicaties.
Slotbeschouwing
Het bovengenoemd schema biedt een zeer bruikbaar overzicht voor de rechtspraktijk als het gaat om het toepasselijk bij de vernietiging van een (deel van) een ruimtelijk plan. Voor gemeenten zou mijns inziens daarbij vooral het adagium moeten zijn: voorkomen is beter dan genezen en belangrijker, als er moet worden genezen, dan hangende de procedure middels een artikel 6:19 Awb-besluit. Anders is de kans aanzienlijk dat na vernietiging van (een deel van) het plan een nieuw besluit onder de Ow moet worden genomen op basis van een ruimer beoordelingskader dan voorheen het geval was.
Mocht er toch een nieuw besluit moeten worden genomen op grond van de Ow, dan moet er bovendien rekening worden gehouden met artikel 22.6 lid 1 Ow. Dit artikel bepaalt dat het alleen mogelijk is om bij de (gewijzigde) vaststelling van een omgevingsplan alle ruimtelijke regels op die locatie te laten vervallen[10]. Dit betekent dat ook andere plan(delen) geraakt kunnen worden door de (gewijzigde) vaststelling van het omgevingsplan.
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Jeroen Niederer, advocaat op de sectie Overheid en Vastgoed en specialist omgevingsrecht.
[1] Artikel 4.6 lid 2 Invoeringswet Omgevingswet.
[2] ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, r.o. 21. De Afdeling verwijst hierbij naar de wetsgeschiedenis waaruit blijkt dat de inwerkingtreding van de Ow heeft te gelden als ‘kantelmoment’. Zie Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, blz. 460 en 461.
[3] Zie ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, r.o. 21; Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, blz. 460.
[4] ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, r.o. 25.1.
[5] ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, r.o. 25.2.
[6] ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, r.o. 25.3.
[7] ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, r.o. 25.4.
[8] ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, r.o. 25.4.
[9] Dit was in ieder geval zo op basis het oude artikel 1.6a Chw. De verwachting is dat deze regeling opnieuw zal worden opgenomen in de Ow.
[10] De uitzondering van artikel 22.6 Ow is niet van toepassing. Zie ook: Stb. 2023, nr. 267. NB: het gaat hier alleen om de ruimtelijke regels als bedoeld in artikel 4.6 IOw, niet om de bruidsschat.
Gerelateerd
Fysieke leefomgeving
