Regelmatig vinden terugroepacties of product recalls plaats. In het Burgerlijk Wetboek (bijvoorbeeld in de regels over
productaansprakelijkheid) zijn daarover geen bepalingen opgenomen.
De plicht tot het terugroepen van een product is op bestuursrechtelijke leest geschoeid. In dit artikel wordt ingegaan op enkele bevoegdheden van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in dat kader, plichten van exploitanten van levensmiddelenbedrijven, en de rol die het Burgerlijk Wetboek bij het nakomen van die verplichtingen (toch) speelt.
Bevoegdheden NVWA
De NVWA is de toezichthouder ten aanzien van de veiligheid van voedselproducten en consumentenproducten, de gezondheid van dieren en planten, dierenwetgeving en dierenwelzijn, en ten aanzien van tabak en het rookverbod. Ook risicobeoordeling en risicocommunicatie behoren tot haar taken.
Ieder bedrijf dat levensmiddelen of diervoeders produceert, verwerkt, opslaat, transporteert of verhandelt, moet (behoudens enkele uitzonderingen) de vestigingen die bij het bedrijf horen, laten registreren bij de NVWA. Bedrijven kunnen bovendien een erkenning van de NVWA nodig hebben wanneer sprake is van extra risico’s voor de volksgezondheid, namelijk als het bedrijf werkt met rauwe levensmiddelen van dierlijke oorsprong (vlees, vis, zuivel, eieren), diervoeders, dierlijke bijproducten, levende dieren en/of kiemgroenten. Aan de hand van een beslisboom die de NVWA heeft opgesteld, kan worden vastgesteld of een erkenning vereist is.
Ook vergunningen, ontheffingen of toestemmingen moeten in bepaalde gevallen worden aangevraagd bij de NVWA. De NVWA past verder horizontaal toezicht of ‘metatoezicht’ (toezicht op toezicht of ‘tweedelijnstoezicht’) toe.
Om haar functie te kunnen uitoefenen, heeft de NVWA diverse bevoegdheden, zoals het betreden van privéwoningen, doorzoeking, verzegelen van ruimtes, vorderingen tot inzage en het vragen van persoonsgegevens. Het gaat te ver om in het bestek van dit artikel op alle bevoegdheden van de NVWA en op de daar tegenover staande rechtsbescherming van de betrokkenen (zoals onder meer het zwijgrecht en het verschoningsrecht) in te gaan. Twee bevoegdheden van de NVWA benoem ik meer specifiek:
In aanvulling op de algemene bepaling van artikel 5:18 Awb, heeft de NVWA op grond van de Warenwet enkele bijzondere bevoegdheden ten aanzien van het onderzoek aan zaken.
Artikel 26 Warenwet geeft de bevoegdheid om ten aanzien van artikel 5:18 Awb nadere regels te stellen. Waar de Awb de bevoegdheid geeft om (monsters te nemen om) te onderzoeken, schept artikel 27 Warenwet voor de NVWA de aanvullende bevoegdheid om ‘technische voortbrengselen te beproeven, te onderzoeken, te doen beproeven of te doen onderzoeken.’ In artikel 31 Warenwet is de bevoegdheid neergelegd tot het verrichten van steekproefsgewijs onderzoek uit een partij of groep van waren. De regels over de grootte van de steekproef, en de maatstaven aan de hand waarvan de uitslag van het onderzoek van de steekproef worden beoordeeld, worden bij algemene maatregel van bestuur bepaald.
De waren kunnen ook in beslag worden genomen ( artikel 32l Warenwet). Tijdens het onderzoek aan zaken kan het verhandelen, en ook de bereiding, de vervaardiging, de behandeling, de bewerking, de verwerking, de verpakking of het vervoer van de waren in bepaalde gevallen tijdelijk worden verboden. Artikel 32k Warenwet bepaalt dat een dergelijk verbod mogelijk is indien er gerede aanwijzingen bestaan dat de betreffende waren gevaar opleveren voor de veiligheid of de gezondheid van de mens.
Interventiebeleid NVWA
Bij onveilig voedsel of onveilige producten en bij aantasting van diergezondheid of dierenwelzijn kan de NVWA ingrijpen. Overtredingen worden bestraft aan de hand van het door het door de NVWA gehanteerde algemene interventiebeleid (een beleidsregel) en aan de hand van voor bepaalde sectoren geldend specifiek interventiebeleid.
De NVWA kan ‘sanctionerende interventies’ en ‘corrigerende interventies’ toepassen. Ook kan een ‘overige interventie’ worden toegepast, zoals het openbaar maken van inspectiegegevens.
De NVWA kan bijvoorbeeld een last onder dwangsom opleggen indien niet wordt voldaan aan de medewerkingsplicht van artikel 5:20 Awb (zie artikel 32 van de Warenwet). De NVWA kan de ‘corrigerende interventie’ van de last onder dwangsom en/of de last onder bestuursdwang ook in vele andere situaties toepassen. Zo kan zij een last onder dwangsom onder andere inzetten bij het handhaven van de Warenwet, de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren (GWWD) en de Europese Transportverordening.
In het interventiebeleid somt de NVWA vele lasten op, zoals een verplichting tot tijdelijke opslag, vernietiging of uit de handel nemen, terugzending, het op de hoogte stellen van (vermoedelijke) houders, ophok- en opstalverplichtingen etc.
Zoals gezegd schept artikel 27 Warenwet voor de NVWA de bevoegdheid om ‘technische voortbrengselen te beproeven, te onderzoeken, te doen beproeven of te doen onderzoeken.’ Dit kan resulteren in een besluit tot afkeuring en het aanbrengen van een merk van afkeuring op de betreffende zaak (waardoor de zaak niet meer mag worden gebruikt). Ook terzake kan bestuursdwang worden toegepast.
Recall, een bijzondere last
Een bijzondere last (dus een corrigerende interventie) is de terugroepactie (recall) van artikel 21 Warenwet. Wanneer kort gezegd de gezondheid van mensen en veiligheid van zaken en/of mensen in gevaar is, kan degene die de waar verhandelt of heeft verhandeld worden gelast om de (vermoedelijke) houders onmiddellijk van het gevaar op de hoogte te stellen. De verhandelaar kan op basis van de Warenwet en artikel 19 van de Algemene Levensmiddelenverordening (de Verordening spreekt zelfs over de exploitant van een levensmiddelenbedrijf) ook worden verplicht om de verhandeling te staken danwel de zaken terug te nemen.
Daarnaast kan de vernietiging van gevaarlijk gebleken waren worden gelasten op basis van artikel 32m Warenwet. De daaraan verbonden kosten (en de kosten van opslag) zijn voor rekening van de overtreder.
Bijzondere medewerkingsplicht
In artikel 5:20 lid 1 Awb is bepaald dat eenieder verplicht is aan een toezichthouder binnen de door deze gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
De medewerkingsplicht ziet op alle bevoegdheden die een toezichthouder in het kader van titel 5.2 Awb heeft. Daarenboven geldt de medewerkingsplicht ook voor alle bijkomende bevoegdheden die een toezichthouder op grond van bijzondere wetgeving (zoals de Warenwet) heeft.
Naast de hiervoor omschreven algemene plicht om tijdens inspecties desgevraagd medewerking te verlenen, gelden ook spontane mededelingsplichten aan de NVWA.
Volgens artikel 19 van voornoemde Algemene levensmiddelenverordening moet een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel dat hij heeft ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd, niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen, onmiddellijk procedures in gang zetten om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen en dit melden aan de bevoegde autoriteit (in Nederland de NVWA). Als de veiligheid van voedsel in het geding is, moet dat binnen vier uur worden doorgegeven aan de NVWA. De NVWA heeft daarvoor een meldwijzer en digitale meldingsformulieren ontwikkeld.
Andere meldingsplichten worden in specifieke regelgeving genoemd. Zo moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven die dieren fokken, oogsten, bejagen of producten van dierlijke oorsprong produceren, verdachte haarden van besmettelijke, via levensmiddelen op de mens overdraagbare ziekten aan de NVWA melden (zie Verordening 852/2004 inzake Levensmiddelenhygiëne).
Ten aanzien van non-food kent artikel 21b Warenwet een meldingsplicht. Degene die waren (anders dan eet-of drinkwaren) die door particulieren kunnen worden gebruikt, in de handel heeft gebracht, moet indien hij weet of behoort te weten dat die waren een gevaar opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens, de NVWA daarvan onmiddellijk op de hoogte stellen.
Er geldt in al die gevallen een medewerkingsplicht om verdere gevolgen te voorkomen. Het bedrijf moet de NVWA in kennis stellen van de maatregelen die zijn genomen om risico's voor de eindgebruiker te voorkomen, en het bedrijf zal moeten meewerken aan een terugroepactie (zie voornoemde artikelen 21 van de Warenwet en 19 van de Algemene levensmiddelenverordening).
Conclusie
De plicht om bepaalde producten terug te roepen (recall) is een bijzondere last in bestuursrechtelijke zin. De NVWA kan ingrijpen, en heeft in dat kader ook diverse bevoegdheden. Het (levensmiddelen)bedrijf heeft bovendien in bepaalde gevallen een meldplicht, en plicht om zelf procedures in gang te zetten om een het product uit de handel te nemen.
In de productaansprakelijkheidsregels van artikel 6:185 ev BW zijn geen bepalingen over recall opgenomen. Dat wil niet zeggen dat er niet (ook) een civielrechtelijke verplichting kan bestaan om een gevaarlijk of gebrekkig product uit de handel te nemen. Ingevolge artikel 6:162 BW kan een plicht tot een terugroepactie voor de producent bestaan, of anders gezegd, kan het nalaten om een product terug te halen een onrechtmatige daad opleveren. Hoever die verplichting strekt (informeren, repareren, uit de handel halen) zal mede afhankelijk zijn van de mate van gevaarzetting en van regelgeving (zoals de Richtlijn Productveiligheid en het Warenwetbesluit algemene productveiligheid).
In het kader van een terugroepactie is tot slot traceerbaarheid en transparantie in de keten van belang. Dat geldt ook voor contractuele verhoudingen en voor de vraag of er verzekeringsdekking bestaat op bijvoorbeeld een recallpolis. Zie voor dat laatste een ander artikel op deze kennispagina, waar een vonnis van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2015 wordt besproken. In dat vonnis stond de feitelijke vraag centraal of een bevel tot terugroepen van een daartoe bevoegde instantie ophanden was of te verwachten was.
De plicht tot het terugroepen van een product is op bestuursrechtelijke leest geschoeid. In dit artikel wordt ingegaan op enkele bevoegdheden van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in dat kader, plichten van exploitanten van levensmiddelenbedrijven, en de rol die het Burgerlijk Wetboek bij het nakomen van die verplichtingen (toch) speelt.
Bevoegdheden NVWA
De NVWA is de toezichthouder ten aanzien van de veiligheid van voedselproducten en consumentenproducten, de gezondheid van dieren en planten, dierenwetgeving en dierenwelzijn, en ten aanzien van tabak en het rookverbod. Ook risicobeoordeling en risicocommunicatie behoren tot haar taken.
Ieder bedrijf dat levensmiddelen of diervoeders produceert, verwerkt, opslaat, transporteert of verhandelt, moet (behoudens enkele uitzonderingen) de vestigingen die bij het bedrijf horen, laten registreren bij de NVWA. Bedrijven kunnen bovendien een erkenning van de NVWA nodig hebben wanneer sprake is van extra risico’s voor de volksgezondheid, namelijk als het bedrijf werkt met rauwe levensmiddelen van dierlijke oorsprong (vlees, vis, zuivel, eieren), diervoeders, dierlijke bijproducten, levende dieren en/of kiemgroenten. Aan de hand van een beslisboom die de NVWA heeft opgesteld, kan worden vastgesteld of een erkenning vereist is.
Ook vergunningen, ontheffingen of toestemmingen moeten in bepaalde gevallen worden aangevraagd bij de NVWA. De NVWA past verder horizontaal toezicht of ‘metatoezicht’ (toezicht op toezicht of ‘tweedelijnstoezicht’) toe.
Om haar functie te kunnen uitoefenen, heeft de NVWA diverse bevoegdheden, zoals het betreden van privéwoningen, doorzoeking, verzegelen van ruimtes, vorderingen tot inzage en het vragen van persoonsgegevens. Het gaat te ver om in het bestek van dit artikel op alle bevoegdheden van de NVWA en op de daar tegenover staande rechtsbescherming van de betrokkenen (zoals onder meer het zwijgrecht en het verschoningsrecht) in te gaan. Twee bevoegdheden van de NVWA benoem ik meer specifiek:
- Onderzoek aan zaken
In aanvulling op de algemene bepaling van artikel 5:18 Awb, heeft de NVWA op grond van de Warenwet enkele bijzondere bevoegdheden ten aanzien van het onderzoek aan zaken.
Artikel 26 Warenwet geeft de bevoegdheid om ten aanzien van artikel 5:18 Awb nadere regels te stellen. Waar de Awb de bevoegdheid geeft om (monsters te nemen om) te onderzoeken, schept artikel 27 Warenwet voor de NVWA de aanvullende bevoegdheid om ‘technische voortbrengselen te beproeven, te onderzoeken, te doen beproeven of te doen onderzoeken.’ In artikel 31 Warenwet is de bevoegdheid neergelegd tot het verrichten van steekproefsgewijs onderzoek uit een partij of groep van waren. De regels over de grootte van de steekproef, en de maatstaven aan de hand waarvan de uitslag van het onderzoek van de steekproef worden beoordeeld, worden bij algemene maatregel van bestuur bepaald.
- Inbeslagname van zaken
De waren kunnen ook in beslag worden genomen ( artikel 32l Warenwet). Tijdens het onderzoek aan zaken kan het verhandelen, en ook de bereiding, de vervaardiging, de behandeling, de bewerking, de verwerking, de verpakking of het vervoer van de waren in bepaalde gevallen tijdelijk worden verboden. Artikel 32k Warenwet bepaalt dat een dergelijk verbod mogelijk is indien er gerede aanwijzingen bestaan dat de betreffende waren gevaar opleveren voor de veiligheid of de gezondheid van de mens.
Interventiebeleid NVWA
Bij onveilig voedsel of onveilige producten en bij aantasting van diergezondheid of dierenwelzijn kan de NVWA ingrijpen. Overtredingen worden bestraft aan de hand van het door het door de NVWA gehanteerde algemene interventiebeleid (een beleidsregel) en aan de hand van voor bepaalde sectoren geldend specifiek interventiebeleid.
De NVWA kan ‘sanctionerende interventies’ en ‘corrigerende interventies’ toepassen. Ook kan een ‘overige interventie’ worden toegepast, zoals het openbaar maken van inspectiegegevens.
- De zwaarste interventie is de ‘sanctionerende interventie’. Deze kan zowel bestuursrechtelijk zijn (een bestuurlijke boete, zie bijvoorbeeld het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten in verband met de artikelen 32a en b, eerste lid, van de Warenwet) als strafrechtelijk (het instellen van strafvervolging, zie ook de Wet op de economische delicten).
- Bij corrigerende interventies kan de NVWA bestuursdwang toepassen (een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang, zie artikel 32 Warenwet).
De NVWA kan bijvoorbeeld een last onder dwangsom opleggen indien niet wordt voldaan aan de medewerkingsplicht van artikel 5:20 Awb (zie artikel 32 van de Warenwet). De NVWA kan de ‘corrigerende interventie’ van de last onder dwangsom en/of de last onder bestuursdwang ook in vele andere situaties toepassen. Zo kan zij een last onder dwangsom onder andere inzetten bij het handhaven van de Warenwet, de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren (GWWD) en de Europese Transportverordening.
In het interventiebeleid somt de NVWA vele lasten op, zoals een verplichting tot tijdelijke opslag, vernietiging of uit de handel nemen, terugzending, het op de hoogte stellen van (vermoedelijke) houders, ophok- en opstalverplichtingen etc.
Zoals gezegd schept artikel 27 Warenwet voor de NVWA de bevoegdheid om ‘technische voortbrengselen te beproeven, te onderzoeken, te doen beproeven of te doen onderzoeken.’ Dit kan resulteren in een besluit tot afkeuring en het aanbrengen van een merk van afkeuring op de betreffende zaak (waardoor de zaak niet meer mag worden gebruikt). Ook terzake kan bestuursdwang worden toegepast.
Recall, een bijzondere last
Een bijzondere last (dus een corrigerende interventie) is de terugroepactie (recall) van artikel 21 Warenwet. Wanneer kort gezegd de gezondheid van mensen en veiligheid van zaken en/of mensen in gevaar is, kan degene die de waar verhandelt of heeft verhandeld worden gelast om de (vermoedelijke) houders onmiddellijk van het gevaar op de hoogte te stellen. De verhandelaar kan op basis van de Warenwet en artikel 19 van de Algemene Levensmiddelenverordening (de Verordening spreekt zelfs over de exploitant van een levensmiddelenbedrijf) ook worden verplicht om de verhandeling te staken danwel de zaken terug te nemen.
Daarnaast kan de vernietiging van gevaarlijk gebleken waren worden gelasten op basis van artikel 32m Warenwet. De daaraan verbonden kosten (en de kosten van opslag) zijn voor rekening van de overtreder.
Bijzondere medewerkingsplicht
In artikel 5:20 lid 1 Awb is bepaald dat eenieder verplicht is aan een toezichthouder binnen de door deze gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
De medewerkingsplicht ziet op alle bevoegdheden die een toezichthouder in het kader van titel 5.2 Awb heeft. Daarenboven geldt de medewerkingsplicht ook voor alle bijkomende bevoegdheden die een toezichthouder op grond van bijzondere wetgeving (zoals de Warenwet) heeft.
Naast de hiervoor omschreven algemene plicht om tijdens inspecties desgevraagd medewerking te verlenen, gelden ook spontane mededelingsplichten aan de NVWA.
Volgens artikel 19 van voornoemde Algemene levensmiddelenverordening moet een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel dat hij heeft ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd, niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen, onmiddellijk procedures in gang zetten om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen en dit melden aan de bevoegde autoriteit (in Nederland de NVWA). Als de veiligheid van voedsel in het geding is, moet dat binnen vier uur worden doorgegeven aan de NVWA. De NVWA heeft daarvoor een meldwijzer en digitale meldingsformulieren ontwikkeld.
Andere meldingsplichten worden in specifieke regelgeving genoemd. Zo moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven die dieren fokken, oogsten, bejagen of producten van dierlijke oorsprong produceren, verdachte haarden van besmettelijke, via levensmiddelen op de mens overdraagbare ziekten aan de NVWA melden (zie Verordening 852/2004 inzake Levensmiddelenhygiëne).
Ten aanzien van non-food kent artikel 21b Warenwet een meldingsplicht. Degene die waren (anders dan eet-of drinkwaren) die door particulieren kunnen worden gebruikt, in de handel heeft gebracht, moet indien hij weet of behoort te weten dat die waren een gevaar opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens, de NVWA daarvan onmiddellijk op de hoogte stellen.
Er geldt in al die gevallen een medewerkingsplicht om verdere gevolgen te voorkomen. Het bedrijf moet de NVWA in kennis stellen van de maatregelen die zijn genomen om risico's voor de eindgebruiker te voorkomen, en het bedrijf zal moeten meewerken aan een terugroepactie (zie voornoemde artikelen 21 van de Warenwet en 19 van de Algemene levensmiddelenverordening).
Conclusie
De plicht om bepaalde producten terug te roepen (recall) is een bijzondere last in bestuursrechtelijke zin. De NVWA kan ingrijpen, en heeft in dat kader ook diverse bevoegdheden. Het (levensmiddelen)bedrijf heeft bovendien in bepaalde gevallen een meldplicht, en plicht om zelf procedures in gang te zetten om een het product uit de handel te nemen.
In de productaansprakelijkheidsregels van artikel 6:185 ev BW zijn geen bepalingen over recall opgenomen. Dat wil niet zeggen dat er niet (ook) een civielrechtelijke verplichting kan bestaan om een gevaarlijk of gebrekkig product uit de handel te nemen. Ingevolge artikel 6:162 BW kan een plicht tot een terugroepactie voor de producent bestaan, of anders gezegd, kan het nalaten om een product terug te halen een onrechtmatige daad opleveren. Hoever die verplichting strekt (informeren, repareren, uit de handel halen) zal mede afhankelijk zijn van de mate van gevaarzetting en van regelgeving (zoals de Richtlijn Productveiligheid en het Warenwetbesluit algemene productveiligheid).
In het kader van een terugroepactie is tot slot traceerbaarheid en transparantie in de keten van belang. Dat geldt ook voor contractuele verhoudingen en voor de vraag of er verzekeringsdekking bestaat op bijvoorbeeld een recallpolis. Zie voor dat laatste een ander artikel op deze kennispagina, waar een vonnis van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2015 wordt besproken. In dat vonnis stond de feitelijke vraag centraal of een bevel tot terugroepen van een daartoe bevoegde instantie ophanden was of te verwachten was.
Gerelateerd
Aansprakelijkheid
