Planschade Zundert: overzicht en handvatten normaal maatschappelijk risico

De eigenaren van een woning verzochten om vergoeding van planschade als gevolg van een nieuw bestemmingsplan dat aan drie zijden van hun perceel woningbouw mogelijk maakt. De Afdeling grijpt de zaak aan om de uitgangspunten en percentages voor het normale maatschappelijke risico op een rij te zetten.

Volle toetsing van voorzienbaarheid planologische wijziging

De STAB vond de planologische wijziging voor 50% voorzienbaar. De rechtbank had het verslag van de STAB op dat punt getoetst als deskundigenoordeel, dus marginaal.
De Afdeling wijst er in haar uitspraak van 3 november 2021 op dat de bestuursrechter het antwoord op de vraag of de planologische verandering ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor de aanvrager voorzienbaar was zonder terughoudendheid, dus vol, moet toetsen. Voor het geven van een antwoord op deze vraag, is in beginsel geen specialistische kennis of ervaring vereist, waarover slechts een deskundige beschikt.
Dit helpt de aanvragers niet omdat de Afdeling vindt dat de STAB de planologische wijziging terecht voor 50 procent voorzienbaar heeft geacht. De Afdeling wijst erop dat op de plankaart van het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein’, dat ten tijde van de investeringsbeslissing gold voor de gronden ten noorden van het perceel, aan deze gronden de bestemming "Agrarisch gebied/toekomstig woongebied" was toegekend. Het gebied was dus aangewezen als toekomstige woningbouwlocatie. Een redelijk denkend en handelend koper had er op basis hiervan, uitgaande van de meest ongunstige uitwerking van het concrete beleidsvoornemen, rekening mee moeten houden dat woningbouw ook gerealiseerd zou kunnen gaan worden op de gronden waarop in de inrichtingsschets groen is ingetekend.
Op de gronden direct grenzend aan het perceel van aanvragers aan de westzijde, zijn de woningen in het nieuwe bestemmingsplan voorzien op een kleinere afstand van hun perceel dan voorzien in het beleidsvoornemen. De Afdeling wijst erop dat de STAB dit aspect bij de beoordeling van de voorzienbaarheid van de planologische wijziging heeft betrokken. Dit heeft er, samen met de intensieve wijze van verkaveling, toe geleid dat de schade volgens de STAB niet voor twee derde maar voor 50 procent voorzienbaar was. De Afdeling maakt deze redenering tot de hare (waarmee geen sprake meer is van een terughoudende toetsing). Dat de door de gemeente ingeschakelde deskundige op dit punt tot een andere conclusie kwam dan de STAB, maakt niet dat de conclusie van de STAB niet gevolgd kan worden.

Normale maatschappelijke risico bij indirecte planschade: overzicht op hoofdlijnen

De STAB was uitgegaan van een percentage van 4% van de waarde van de onroerende zaak dat ten als normaal maatschappelijk risico voor rekening van de aanvrager moet blijven. Omdat het hoger beroep van de aanvragers ook op deze toegepaste drempel is gericht ziet de Afdeling aanleiding om een overzicht op hoofdlijnen te geven van haar oordelen over de toepassing van het normale maatschappelijke risico bij indirecte planschade (art. 6.2 Wro). Daarmee bouwt de Afdeling naar eigen zeggen voort op het overzicht in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582. Daarbij geeft de Afdeling concrete handvatten voor de toepassing van een percentage van 5, 4, 3 of 2 procent.

Ik geef de overwegingen van het overzicht hierna staccato weer en verwijs voor de door de Afdeling genoemde eerdere uitspraken naar de uitspraak van de Afdeling:

• Algemeen:
• De drempel van 2 procent is een minimumforfait dat bij indirecte planschade in de vorm van waardevermindering of inkomensderving altijd (ook bij een niet normale maatschappelijke ontwikkeling) geldt;
• Het minimumforfait van 2 % is dwingend recht en moet dus verplicht worden toegepast;
• De toepassing van die drempel is niet in het algemeen in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden;
• toetsing door de bestuursrechter
• het bestuursorgaan stelt de omvang van het normale maatschappelijke risico vast en heeft daarbij beoordelingsruimte;
• Het bestuursorgaan moet deze vaststelling naar behoren motiveren. De rechter toetst deze motivering en kan in het kader van definitieve geschilbeslechting de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen;
• motivering van het normale maatschappelijke risico
• Artikel 6.2, eerste lid, van de Wro (binnen het NMR vallende schade blijft voor rekening van aanvrager) heeft zelfstandige betekenis. De beoordeling of bijzondere omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan een groter deel dan 2 procent van de waarde van de onroerende zaak voor rekening van de aanvrager blijft is niet voldoende;
• Het bestuursorgaan moet de beantwoording van de vraag of de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt naar behoren motiveren. Het is in beginsel aanvaardbaar dat het bestuursorgaan ten aanzien van het normale maatschappelijke risico of normaal ondernemersrisico werkt met een vaste drempel. Het bestuursorgaan moet beoordelen of deze vaste drempel in de omstandigheden van het geval onverkort kan worden toegepast;
• Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal maatschappelijk risico als drempel hanteert dan wel op een tegemoetkoming in mindering brengt, gelden er zwaardere motiveringseisen;
• Artikel 6.2, eerste lid (schade binnen het NMR blijft voor rekening van aanvrager): toetsingsmaatstaf
• De vraag of de planschade tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval;
• Vaststellen drempel
• Voor de beoordeling of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is onder meer van belang of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen;
• De omstandigheid dat een planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, wordt namelijk los van de omstandigheden van het geval beoordeeld. Of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag wordt beoordeeld met inachtneming van de omstandigheden van het geval.
• Bij de beoordeling of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past;
• Bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, behoort een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager;
• Handvatten hoogte drempel
• De Afdeling geeft voor het bepalen voor de hoogte van de drempel de volgende handvatten:
• Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen.
• Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen.
• Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen.
• Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent.
• Andere omstandigheden
• Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het veroorzaakte nadeel. De afstand is alleen relevant bij het beantwoorden van de vraag of de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past en/of past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Aan die afstand komt geen zelfstandige betekenis toe omdat de omvang van de waardevermindering van onroerende zaken wordt bepaald door de afstand van de onroerende zaak tot de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden, zodat het ervoor dient te worden gehouden dat die afstand al in de waardevermindering van de onroerende zaak is verdisconteerd;
• Normaal maatschappelijk risico in mindering brengen per planologische maatregel
• Wanneer verzocht is om tegemoetkoming in schade die het gevolg is van verscheidene planologische besluiten dient in beginsel voor iedere planologische maatregel een vergelijking te worden gemaakt met het daarvoor heersende planologische regime en dient in beginsel op elk schadebedrag, dat volgt uit die vergelijkingen, het normale maatschappelijke risico in mindering te worden gebracht;
• Op deze regel wordt een uitzondering gemaakt ingeval de elkaar opvolgende planologische maatregelen zo nauw met elkaar verweven zijn dat de voor- en nadelen die uit de maatregelen voortvloeien moeten worden geacht voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel;
• Normaal maatschappelijk risico en risicoaanvaarding/voorzienbaarheid
• Normaal maatschappelijk risico en risicoaanvaarding/voorzienbaarheid zijn zelfstandige criteria voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van schade. Indien een planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar is, hoeft de omvang van de schade niet te worden bepaald en hoeft de vraag of de eventuele schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, niet beantwoord te worden;
• Voor de beoordeling of, en zo ja, in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is de situatie ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet van belang;
• De omstandigheid dat de schade ten tijde van de aankoop niet voorzienbaar was laat onverlet dat de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen kan liggen en dat de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt;
• Wanneer de planologische ontwikkeling gedeeltelijk voorzienbaar was, dient voor de beoordeling of de schade geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico valt, te worden uitgegaan van het schadebedrag dat resteert na aftrek van dat deel van de schade dat voorzienbaar was ten tijde van de aankoop (uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2109).

NMR onjuist toegepast

Bij de concrete beoordeling van het normale maatschappelijke risico in deze zaak oordeelt de Afdeling dat de STAB de planwijziging terecht had aangemerkt als een ontwikkeling die in de lijn van de verwachtingen lag. De ontwikkeling paste ook binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde beleid. De STAB vond verder dat de ontwikkeling niet binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past omdat de solitaire lintbebouwing wordt vervangen door een aaneengesloten lint met een geheel nieuw stratenplan. Dat betekent dat de ontwikkeling niet geheel in de lijn der verwachting lag en dat de STAB de toegepaste drempel van 4 % niet voldoende heeft gemotiveerd.

In deze zaak: NMR 3 %

De Afdeling voorziet vervolgens zelf in de zaak. Dit leidt tot de volgende uitspraak:
De woning had op de peildatum een waarde van € 470.000,00 onder het oude planologische regime en van € 410.000,00 onder het nieuwe planologische regime. De schade in de vorm van waardevermindering beloopt dus € 60.000,00. Van deze schade is 50 procent voorzienbaar, zodat een bedrag van € 30.000,00 resteert. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro wordt een drempel van drie procent toegepast en dus niet een drempel van 4. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het gaat om een normale maatschappelijke ontwikkeling, die past in het gedurende een reeks van jaren gevoerde beleid, maar die niet past in de bestaande ruimtelijke structuur van de omgeving. De drempel van 3 procent is gelijk aan € 14.100,00. Dit is het bedrag dat voor rekening van aanvrager blijft. De schade is evenwel hoger namelijk € 30.000,00. De Afdeling stelt de tegemoetkoming daarom vast op een bedrag van € 15.900,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag.

Wilt u meer weten over planschade? Neemt u contact op met Hanna Zeilmaker, zeilmaker@dirkzwager.nl