De casus
Op 27 september 2018 heeft de raad van Oldebroek het bestemmingsplan ‘Buitengebied, Aansluiting A-28’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de verplaatsing van de bestaande aansluiting van de Zuiderzeestraatweg op de A28 in noordelijke richting.
De aanvrager in deze zaak is exploitant van een autobedrijf met showroom en werkplaats, gelegen vlak naast de A28 nabij Wezep. Volgens de exploitant zijn als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan de in de buurt van zijn bedrijfslocatie gelegen op- en afritten van de A28 verdwenen en is de bereikbaarheid en vindbaarheid van zijn bedrijf verslechterd. De exploitant stelt dat hij hierdoor schade lijdt in de vorm van inkomensderving en waardevermindering, en dient een verzoek om tegemoetkoming in planschade in bij het college van Oldebroek.
Bij besluit van 22 september 2022 heeft het college het verzoek van de exploitant afgewezen, onder verwijzing naar een advies van een ingeschakelde deskundige. Volgens het advies volgt uit de vergelijking van het oude en het nieuwe planologische regime dat de exploitant geen planologisch nadeel ondervindt als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. In bezwaar handhaaft het college het primaire besluit.
Oordeel van de rechtbank in beroep en verlengde besluitvorming
In beroep overweegt de rechtbank dat bij de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime moet worden uitgegaan van de voor de exploitant meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden. Volgens de rechtbank bestaat de meest ongunstige invulling van de mogelijkheden uit het verdwijnen van de op- en afritten die de A28 ontsluiten op de Zuiderzeestraatweg. De planologische vergelijking tussen het oude en het nieuwe regime dient daarom te zien op de mogelijkheden van het verdwijnen van de ontsluiting van de A28 op de Zuiderzeestraatweg. In het advies van de door het college ingeschakelde deskundige is deze vergelijking niet gemaakt. In plaats daarvan is in het advies ingegaan op de mogelijkheden die het nieuwe bestemmingsplan (nog steeds) biedt voor op- en afritten tussen de A28 en de Zuiderzeestraatweg. De rechtbank oordeelt daarom dat het college het advies van de deskundige niet aan de besluitvorming ten grondslag had kunnen leggen, vernietigt de beslissing op bezwaar en draagt het college op om een nieuw besluit te nemen.
Ook bij de nieuwe beslissing op bezwaar wijst het college het verzoek van de exploitant af, onder verwijzing naar een advies van een tweede deskundige. Volgens dit advies bestond onder het oude bestemmingsplan ook al de mogelijkheid dat de bestaande op- en afritten zouden verdwijnen, zodat er geen sprake is van een planologische verslechtering. Het daadwerkelijk verdwijnen van de op- en afritten is daarom geen rechtstreeks gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, aldus de tweede deskundige.
Het college gaat in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. Op grond van artikel 6:24 jo. 6:19 Awb is de nieuwe beslissing op bezwaar van rechtswege onderwerp van het geding in hoger beroep.
Uitspraak van de Afdeling in hoger beroep
In hoger beroep bij de Afdeling voert de exploitant aan dat het advies van de tweede deskundige miskent dat het verdwijnen van op- en afritten ter hoogte van de Zuiderzeestraatweg onder het oude planologische regime met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Daartoe stelt de exploitant dat de dichtstbijzijnde op- en afritten van de A28 vanaf de kern Wezep op een afstand van circa 10 km lagen. Verder zijn de op- en afritten aan de Zuiderzeestraatweg daadwerkelijk gerealiseerd en zijn deze daarna vele jaren lang in gebruik geweest. In de praktijk zouden deze op- en afritten nooit verdwijnen, aldus de exploitant.
De Afdeling gaat niet mee in het betoog van de exploitant. De Afdeling overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat het in de oude planologische situatie op zichzelf mogelijk was dat de op- en afritten zouden verdwijnen. Dat het niet voor de hand lag dat dit zou gebeuren zonder dat daarvoor een alternatief in de plaats zou komen, maakt niet dat deze mogelijkheid met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Zo is bijvoorbeeld niet gebleken van verkeerstechnische overwegingen die een beletsel zouden vormen voor het verdwijnen van de op- en afritten.
Het college betoogt in zijn hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij de vraag wat de meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden is, voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime moet worden gegeven.
De Afdeling volgt het college niet in zijn betoog, en bevestigt het oordeel van de rechtbank dat voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime moet worden geven. Indien bijvoorbeeld voor het oude planologische regime bij de ene schadefactor wordt uitgegaan van een bouwhoogte van geluidschermen van 15 meter, dan mag bij een andere schadefactor niet van een andere bouwhoogte worden uitgegaan. Voor het nieuwe planologische regime mag vervolgens wél van een andere bouwhoogte worden uitgegaan dan die van het oude planologische regime, bijvoorbeeld 6 meter in plaats van 15 meter. Die bouwhoogte dient dan wel voor alle relevante schadefactoren onder het nieuwe planologische regime hetzelfde te zijn. Welke bouwhoogte de de meest ongunstige invulling van het oude en het nieuwe planologische regime is, is afhankelijk van het relatieve gewicht van de te onderscheiden schadefactoren. De schadefactor met het grootste negatieve invloed is dan bepalend voor de bij de planologische vergelijking te hanteren invulling.
Commentaar
Deze uitspraak is om meerdere redenen interessant. Zo illustreert deze uitspraak dat niet spoedig wordt aangenomen dat de realisatie van de maximaal ongunstige planologische invulling met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten. De omstandigheid dat de meest ongunstige invulling feitelijk gezien niet voor de hand ligt is daarvoor in ieder geval niet voldoende. Nog belangrijker is de verduidelijking die de Afdeling in deze uitspraak aanbrengt op haar eerdere rechtspraak over de maximaal ongunstige invulling van het planologische regime bij meerdere schadefactoren. Volgens deze rechtspraak dient bij de planologische vergelijking bij indirecte planschade te worden uitgegaan van de meest ongunstige invulling. Dat kan voor een schadefactor, bijvoorbeeld de aantasting van privacy, een andere invulling zijn dan voor een andere schadefactor, bijvoorbeeld aantasting van het uitzicht. Zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 2.2.
In de voorliggende uitspraak verduidelijk de Afdeling dat voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime moet worden gegeven. Een muur kan bijvoorbeeld niet tien meter hoog zijn voor de schadefactor uitzicht en tegelijkertijd twee meter hoog zijn voor de schadefactor privacy. In plaats daarvan dient de hoogte van de muur te worden bepaald door de schadefactor met de grootste negatieve invloed.
Wij kunnen ons goed vinden in deze benadering. Hoewel een bestemmingsplan/omgevingsplan een veelheid aan mogelijke invullingen kan hebben, kan niet meer dan één van deze invullingen tegelijkertijd worden gerealiseerd. Een muur kan nu eenmaal niet tegelijkertijd zowel twee als tien meter hoog zijn. De waarde die de redelijk denkend en handelend koper en verkoper aan een onroerende zaak toekennen zal daarom in ieder geval niet zijn gebaseerd op een combinatie van verschillende invullingen die elkaar uitsluiten. Evenmin kan een dergelijke feitelijk onmogelijke combinatie van verschillende invullingen inkomensderving veroorzaken.
De regel dat voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime moet worden geven is ook in lijn met de regel dat niet dient te worden uitgegaan van de meest ongunstige planologische invulling wanneer de realisatie daarvan met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten. Immers, een ‘superpositie’ van verschillende invullingen die zich tegelijkertijd voordoen is met absolute zekerheid uitgesloten.
Heeft u vragen over deze uitspraak of over planschade/nadeelcompensatie in het algemeen? Belt of mailt u gerust met Hanna Zeilmaker, specialist planschade en nadeelcompensatie bij Dirkzwager.
Gerelateerd
Fysieke leefomgeving
