PFOA-norm voor bouwen en bodem in omgevingsplan

Inleiding

Op nationaal niveau gelden nog geen normen voor bouwen op of graven in met PFOA verontreinigde grond.[1] Het is daarom interessant om te zien op welke manier de aanpak van Dordrecht navolging zal krijgen. Acht gemeenten die vallen onder de omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (waaronder Amsterdam), hebben dit jaar soortgelijke normen in besluiten vastgelegd, met dien verstande dat ook andere PFAS-vormen zijn genormeerd. Het vaststellen van dergelijke normen heeft direct effect voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor bouwwerken zoals woningen en bedrijfspanden. Een dergelijke vergunning wordt in Dordrecht alleen nog verleend als de vastgestelde PFOA-norm in de bodem niet wordt overschreden. Wanneer de norm[2] wel wordt overschreden kan een vergunning slechts worden verleend onder de voorwaarde dat een sanerende maatregel wordt getroffen. Om vast te stellen of de bodem voldoet aan de norm zal waarschijnlijk vooraf een bodemonderzoek plaats moeten vinden.

Bouwen op verontreinigde bodem

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden, waardoor elke gemeente beschikt over een omgevingsplan. Momenteel bestaat dit in veel gemeenten uit de regels uit de oude bestemmingsplannen en een set regels die zijn overgenomen van de Rijksoverheid (de 'bruidsschat).

De Omgevingswet vereist de opname van waarden voor de toelaatbare kwaliteit van de bodem in het omgevingsplan indien de betreffende stoffen vermeld staan in bijlage XIIIa van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Op dit moment is PFOA nog niet opgenomen in deze lijst, maar deze status kan uiteraard veranderen indien meer gemeenten geconfronteerd worden met PFOA-gerelateerde problematiek. Niettemin biedt de toelichting van artikel 5.89i Bkl de ruimte om waarden voor andere potentieel schadelijke stoffen op te nemen in het omgevingsplan.

Opmerkelijk is dat de Omgevingswet momenteel geen interventiewaarden specifiek voor PFOA hanteert. Wel wordt een maximale waarde vastgesteld, bekend als de MTR-humaan (artikel 5.89j lid 2 Bkl), wat inhoudt dat de concentratie niet mag leiden tot een levenslange gemiddelde blootstelling die het maximaal toelaatbaar risico voor de mens overschrijdt. Het RIVM heeft bevestigd dat deze humane risicogrenzen leidend zijn voor PFAS en PFOA.[3] Uit het uitgevoerde impact assessment van het RIVM blijkt dat het risiconiveau 60 microgram per kilogram is.

Gemeente kan eigen norm stellen

De gemeente Dordrecht heeft blijkbaar niet willen wachten op nadere landelijke regulering van PFOA in de bodem. De ruimte die gemeenten sinds 2024 hebben wordt daarbij benut. Met ingang van 1 januari 2024 worden de voorbeschermingsregels van kracht voor het gehele grondgebied van de gemeente Dordrecht, zoals vastgelegd in het "Voorbereidingsbesluit voor bodemregels onder de Omgevingswet".

In artikel 1.3 van het voorbereidingsbesluit worden de nog niet wettelijk verankerde interventiewaarden voor PFOA opgenomen door artikel 20.30 van de Bruidsschat aan te vullen, waarbij aangesloten wordt op de door het RIVM vastgestelde interventiewaarde van 60 microgram per kilogram. Daarbij is opvallend dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende bodemfuncties wonen, industrie en landbouw.

Deze interventiewaarde wordt vervolgens gekoppeld aan diverse meldingsplichten en specifieke beoordelingsregels. Zo kan een Omgevingsvergunning (voor bouwen) geweigerd worden als de interventiewaarde voor PFOA wordt overschreden, tenzij andere sanerende of beschermende maatregelen worden genomen. Daarnaast worden verschillende maatwerkregels van toepassing verklaard die initiatiefnemers kunnen verplichten om op milieu hygiënisch verantwoorde wijze te werk te gaan.

Wat betekent dit voor de rest van Nederland? Geen norm = geen voorwaarden?

De verwachting is dat meer gemeenten zullen volgen. De vraag is daarnaast welke normen en kaders geldend zijn in gemeenten die (nog) niet zoals Dordrecht eigen normen hebben vastgesteld. In de overwegingen van de gemeente Dordrecht die ten grondslag lagen aan dit voorbereidingsbesluit is opgenomen dat een dergelijk besluit nodig zou zijn om de bestaande praktijk te kunnen voortzetten. Betekent dit dat een gemeente die geen normen heeft gesteld voor PFOA zij hierover geen eisen kan stellen aan bodemgevoelige activiteiten in grond die verontreinigd is met PFOA bij het verlenen van de omgevingsvergunning?

Zorgplicht voor milieubelastende activiteiten

Dit zou inderdaad kunnen betekenen dat een gemeente niet zonder meer allerlei voorwaarden over de aan-/afwezigheid van PFOA kan verbinden aan de verlening van een omgevingsvergunning. Mogelijk kan een dergelijke gemeente via een omweg alsnog voorwaarden stellen. Net als onder de oude Wet bodembescherming kennen we onder de Omgevingswet een meer algemene zorgplicht voor ‘milieubelastende activiteiten’ (artikel 2.11 Besluit activiteiten leefomgeving). Deze zorgplicht houdt kort gezegd in dat degene die een milieubelastende activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben, verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen of beperken. Als de gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt moet die activiteit worden nagelaten. Deze zorgplicht richt zich duidelijk tot de partij die het initiatief neemt, in dit geval een partij die in de bodem wil werken. Het is aannemelijk dat een dergelijke partij zich niet kan verschuilen achter het ontbreken van een concrete lokale norm voor PFOA, indien wel aannemelijk is dat sprake is van een milieubelastende activiteit. Het graven in- of bouwen op met PFOA verontreinigde grond kan bijvoorbeeld milieubelastend zijn, indien de verontreiniging zich hierdoor kan verplaatsen of omdat mensen hierdoor bovenmatig worden blootgesteld aan PFOA. Uiteraard kan dit wel discussies opleveren, onder andere over de vraag of de activiteit op zichzelf wel belastend is voor het milieu.

In een gemeente die geen normen heeft gesteld over dit onderwerp staat niet vast dat onbeperkt kan worden gebouwd op grond die is verontreinigd met PFOA. Wel geeft een besluit met concrete normen en kaders zoals door de gemeente Dordrecht is vastgesteld veel meer duidelijkheid.

Afsluitend

Hoewel momenteel geen officiële interventiewaarden zijn vastgesteld voor stoffen binnen de PFAS-groep, biedt de Omgevingswet gemeenten de mogelijkheid om deze toch op te nemen in hun omgevingsplannen. Met de groeiende aandacht en bewustwording rondom PFAS en PFOA lijkt het waarschijnlijk dat gemeenten in de nabije toekomst van deze geboden mogelijkheid gebruik zullen maken. Wanneer meer gemeenten deze koers volgen, kunnen initiatiefnemers in de toekomst mogelijk geconfronteerd worden met een toegenomen aantal onderzoeken en maatregelen waar zij rekening mee dienen te houden. De PFOA problematiek, en als reactie daarop het vaststellen van normen voor PFOA, kan verstrekkende gevolgen hebben voor vastgoedontwikkeling en andere bouwactiviteiten. Het PFOA probleem van Dordrecht is bekend, maar duidelijk is inmiddels dat PFOA niet alleen in de buurt van chemiebedrijven of defensiebases aanwezig is. Door middel van breed toegepaste middelen als blusschuim en landbouwbestrijdingsmiddelen kan PFOA praktisch overal in de grond of in het water terechtkomen. Vanwege de insteek van de Omgevingswet – waarbij gemeenten meer ruimte hebben om zelf milieunormen te stellen – is het aannemelijk dat de exacte normen voor toegestane bodemverontreiniging bij het vertrekken van een vergunning van gemeente tot gemeente gaan verschillen.

Indien u vragen heeft over bodemverontreiniging en bouw- of graafwerkzaamheden, neem dan gerust contact op.

[1] Er bestaat wel een memo met ‘risicogrenzen’ van het RIVM. Deze grenzen hebben niet de status van een wettelijke norm, maar kunnen wel gebruikt worden als referentiekader voor de beoordeling of sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging.

[2] De norm voor zowel woningen, landbouw en industrie is vastgesteld op 0,060 mg/kg droge stof. Onduidelijk is welk percentage van de bodem in de gemeente Dordrecht (of in de rest van Nederland) niet aan deze norm zal voldoen.

[3] RIVM, Risicogrenzen ten behoeve van de vaststelling van interventiewaarden voor PFOAS, PFOA en GenX (20 juli 2021), p. 1.