Overgang van vergunningen; hoe gaat het in z’n werk?

1. Controleer de inhoud van de vergunning

Allereerst is het van belang om vast te stellen welke natuurlijke persoon of rechtspersoon vergunninghouder is. Een belangrijke aanwijzing daarvoor is te vinden in de geadresseerde van het besluit tot vergunningverlening. Met andere woorden: aan wie heeft het bevoegd gezag de vergunning verleend? Het besluit tot vergunningverlening kan vervolgens ook regels bevatten over de publiekrechtelijke “overdraagbaarheid” van de vergunning. Het bevoegd gezag kan hieromtrent namelijk voorschriften hebben verbonden aan de vergunning. Zo is in sommige omzettingsvergunningen op grond van de gemeentelijke Huisvestingsverordening opgenomen dat deze persoonsgebonden zijn en dus niet kunnen overgaan op een ander.

2. Het karakter van de vergunning

Een vergunning kan een persoonsgebonden of een zaaksgebonden karakter hebben. De hoofdregel in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is dat een omgevingsvergunning zaaksgebonden is. Bij zaaksgebonden vergunningen is de vergunninghouder niet degene aan wie de vergunning ooit is verleend, maar eenieder die het project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft (artikel 2.25 lid 2 Wabo). Daaronder moeten degenen worden begrepen die voor de uitvoering van het project verantwoordelijk zijn. Bij een persoonsgebonden vergunning ligt dit anders. Bij persoonsgebonden vergunningen is er steeds één unieke vergunninghouder aan te wijzen die het exclusieve recht heeft om de vergunde activiteit uit te oefenen. Voor omgevingsvergunningen op grond van de Wabo is er slechts één vergunning die een persoonsgebonden karakter heeft, namelijk de kruimelvergunning voor het gebruiken van een recreatiewoning voor permanente bewoning (artikel 2.25 lid 3 Wabo jo. artikel 5.18 Bor).

3. De bestuursrechtelijke overgang

Met uitzondering van de gevallen waarin de vergunning persoonsgebonden is of de vergunningvoorschriften dit bepalen, kan een vergunning worden overgedragen aan een derde. Voor de vraag op welke wijze dit moet gebeuren, bevat bijvoorbeeld de Wabo in artikel 2.25, tweede lid, voor omgevingsvergunningen een regeling. Maar niet in elke wet is de bestuursrechtelijke overgang van vergunningen expliciet geregeld. Zo zijn hierover in de Wet natuurbescherming helemaal geen bepalingen opgenomen. Hoe bewerkstellig je in dat geval dat de vergunning overgaat op een ander dan de huidige vergunninghouder?

Situatie 1: wél een wettelijke regeling voor overdracht van de vergunning

De omgevingsvergunning op grond van de Wabo “volgt” het project waarvoor de vergunning is verleend en gaat dus ook van rechtswege over op degene die het project uitvoert. Op grond van het tweede lid van artikel 2.25 Wabo dient de huidige vergunninghouder ten minste één maand vóórdat de vergunning zal gaan gelden voor een ander een melding te doen bij het bevoegd gezag. Deze meldingsplicht is ingevoerd met het oog op een eventuele Bibob-toetsing. De Bibob-toetsing kan overigens geen belemmering vormen voor de overgang van de vergunning, maar kan wel aanleiding geven de vergunning in te trekken of te wijzigen.

Sommige gemeenten hebben speciale meldingsformulieren beschikbaar gesteld. De melding is echter geen constitutief vereiste. Ook zónder melding gaat de omgevingsvergunning over op degene die het project uitvoert en wordt diegene dus “gepromoveerd” tot vergunninghouder. Het niet (tijdig) melden is echter niet zonder risico’s. In de eerste plaats levert het een economisch delict op. Daarnaast kan degene op wiens naam de vergunning (nog) staat aangeschreven worden vanwege eventuele niet-naleving van de vergunningvoorschriften door degene die het project uitvoert. Laatstgenoemde kan ook als feitelijk overtreder van de vergunning worden aangemerkt. Tot slot is het natuurlijk voor de vergunninghouder wenselijk dat de vergunning ook daadwerkelijk op zijn naam staat, niet in de laatste plaats vanwege de economische waarde die een vergunning vertegenwoordigt.

Ook de Waterwet bevat voor de overgang van watervergunningen een eigen wettelijk regime. In artikel 6.24 lid 1 Waterwet is bepaald dat de vergunning tevens geldt voor de rechtsopvolgers van de vergunninghouder, tenzij bij de vergunning anders is bepaald. De Waterwet biedt dus – anders dan de Wabo – wél de mogelijkheid om in de vergunningvoorschriften aan de watervergunning het zaaksgebonden karakter te ontnemen. Het tweede lid van voornoemd artikel bevat een meldingsplicht. Het verschil met de omgevingsvergunning is dat bij de overgang van de watervergunning de rechtsopvolger de melding moet doen binnen vier weken nádat de vergunning voor hem is gaan gelden.

Situatie 2: géén wettelijke regeling

Als een wet geen expliciete regeling bevat over de overgang van een vergunning betekent dit niet automatisch dat de desbetreffende vergunning niet over kan gaan op een andere (rechts)persoon. Een van de wetten waarin niets is geregeld over de overgang van de vergunning is de Wet natuurbescherming (Wnb). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 31 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:667) over de overgang van natuurvergunningen het volgende overwogen:

“5.3. In de Nbw 1998 en de Wnb is geen regeling opgenomen over de overgang van een natuurvergunning op een andere natuurlijke of rechtspersoon, die op grond van die wet is verleend. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2011:BV9525, betekent dat niet dat een natuurvergunning niet kan overgaan op een andere natuurlijke persoon of rechtspersoon. De aard van een op grond van de Wnb verleende natuurvergunning – die in regel zaaksgebonden is – verzet zich er niet tegen dat een belanghebbende bij het bestuursorgaan dat bevoegd is de vergunning te verlenen een verzoek kan doen om wijziging van de tenaamstelling. De bevoegdheid om de tenaamstelling te wijzigen ligt naar het oordeel van de Afdeling besloten in de bevoegdheid tot vergunningverlening. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan het bestuursorgaan medewerking verlenen aan het verzoek en langs die weg een overgang van de natuurvergunning bewerkstelligen. Deze mogelijkheid laat overigens de bevoegdheid van het college onverlet om in plaats daarvan een nieuwe natuurvergunning te verlenen.

5.4. De beslissing op het verzoek om wijziging van de tenaamstelling van een op grond van de Wnb verleende natuurvergunning is naar het oordeel van de Afdeling een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het besluit bewerkstelligt dat de aan de vergunning verbonden rechten en plichten overgaan op een andere vergunninghouder. Degene op wiens naam de natuurvergunning wordt gesteld wordt daardoor gerechtigd van die vergunning gebruik te maken. De Afdeling sluit hiermee aan bij haar rechtspraak over de wijziging van de tenaamstelling van een op grond van de Woningwet (oud) verleende bouwvergunning (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8906).”

Uit deze uitspraak volgt dat in de bevoegdheid tot verlening van de natuurvergunning ook de bevoegdheid besloten ligt om de tenaamstelling van die vergunning te wijzigen. De tenaamstelling van de vergunning wordt gewijzigd door een besluit van het bevoegd gezag. Dit besluit bewerkstelligt dat de aan de vergunning verbonden rechten en plichten overgaan op een ander. Belanghebbende bij dit besluit tot wijziging van de tenaamstelling is niet alleen de huidige vergunninghouder, maar ook de beoogde opvolger. Toestemming of instemming van degene op wiens naam de vergunning staat is niet vereist, zo overweegt de ABRvS tot slot.

Deze uitspraak kan naar analogie ook worden toegepast op andere zaaksgebonden vergunningen waarbij de bijbehorende wet de overgang van de vergunning niet expliciet regelt. In dat geval gaat de vergunning dus niet van rechtswege over, maar is er een besluit nodig van het bevoegd gezag. Een belanghebbende moet het bevoegd gezag dus verzoeken om een besluit tot wijziging van de tenaamstelling van de vergunning te nemen. Dit besluit is vervolgens vatbaar voor bezwaar en beroep.

4. Omgevingswet

Alle activiteiten in de fysieke leefomgeving worden onder de Omgevingswet vergund met een omgevingsvergunning in plaats van met verschillende specifieke sectorale vergunningen. De hoofdregel in het huidige omgevingsrecht, dat een omgevingsvergunning in beginsel zaaksgebonden is, wordt ook onder de Omgevingswet gehandhaafd. Artikel 5.37 lid 1 Ow bepaalt dat de vergunninghouder degene is die de activiteit verricht waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft. Een wijziging van de vergunninghouder dient ten minste vier weken van tevoren aan het bevoegd gezag te worden gemeld. Anders dan in de Wabo nu het geval is kan het bevoegd gezag onder de Omgevingswet voor élke omgevingsvergunning bepalen dat deze persoonsgebonden is, mits de persoon van de vergunninghouder van belang is. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet (zoals het er nu naar uitziet per 1 juli 2023) zullen veel wetten opgaan in de Omgevingswet. Zo ook de Wet natuurbescherming. Natuurvergunningen die verleend zijn onder de Omgevingswet zullen dus van rechtswege overgaan op degene die het project uitvoert. Er dient alleen ten minste vier weken van tevoren een melding te worden gedaan. Een besluit van het bevoegd gezag is niet meer vereist.

5. Belang voor de praktijk

Voor de bestuursrechtelijke overgang van vergunningen zijn er twee situaties te onderscheiden: wel of geen wettelijke regeling. Voor de omgevingsvergunning en de watervergunning geldt dat deze in beginsel van rechtswege overgaan op degene die het project uitvoert. Het bevoegd gezag dient hiervan op de hoogte te worden gesteld middels een melding. Als een wettelijke regeling ontbreekt, zoals bij natuurvergunningen, is er een besluit nodig van het bevoegd gezag om de tenaamstelling van de vergunning te wijzigen.

Wilt u meer weten over hoe een vergunning wordt overgedragen aan een derde? Neem contact op met Jasper Molenaar of Joyce de Bruijn.