Na onze Actualiteitenmiddag onteigening in november over onteigening onder de Omgevingswet en de tot nu toe verschenen KB’s zetten wij de oude traditie voort om de nieuw verschenen KB’s kort te signaleren. Immers, op grond van het overgangsrecht bij de Omgevingswet worden alle onteigeningsverzoeken die voor 1 januari 2024 bij de Corporate Dienst zijn ingediend nog behandeld en afgewikkeld op basis van de Onteigeningswet. Wij begrepen dat er nog tot medio 2025 Koninklijke Besluiten zullen verschijnen. De criteria en de basistoets voor een onteigeningsbeschikking onder de Omgevingswet borduren voort op de zorgvuldig opgebouwde en uitgewerkte criteria in de Koninklijke Besluiten. De al verschenen en nog te verschijnen Kroonjurisprudentie blijft dus van belang, en blijft natuurlijk ook gewoon interessant en leuk om kennis van te nemen.
Zo ook van het KB van 22 oktober 2024 over het onteigeningsplan De Berk III van de gemeente Echt-Susteren. Een heel interessant KB omdat de Kroon hierin nogmaals onderstreept dat zelfrealisatie alleen aan de orde is als de eigenaar zelf en persoonlijk – al dan niet samen met een deskundige partij – tot zelfrealisatie overgaat (en hiervoor een concreet op uitvoering gericht plan heeft ingediend). Het gaat hier om de onteigening van gronden ter uitvoering van een bestemmingsplan voor een nieuw bedrijventerrein.
Hieronder volgt eerst ons commentaar en daarna een korte samenvatting.
Verkoop is geen zelfrealisatie!
De Kroon zet uiteen dat zelfrealisatie alleen aan de orde is als de eigenaar zelf en persoonlijk tot zelfrealisatie overgaat. Er is dus geen sprake van zelfrealisatie als de eigenaar een beoogd koper heeft voor de grond, vaak een ontwikkelaar, die dan zelf, voor eigen rekening en risico, het bestemmingsplan gaat realiseren (als de ontwikkelaar dat al wil, want meestal stuurt deze aan op een bouwclaim op een gunstigere locatie in het plan). Wij zijn het daar helemaal mee eens.
In een ouder KB Bergen (L) (september 2009) overwoog de Kroon daarover:
(…) Voor zover hieruit geconcludeerd moet worden dat reclamante haar grond in feite wenste over te dragen aan een hoger biedende marktpartij, terwijl het die marktpartij was die daadwerkelijk het voornemen had om voor eigen rekening en risico op de aldus verworven grond tot realisatie van het werk over te gaan, overwegen Wij dat in dat geval door reclamante geen beroep op zelfrealisatie gedaan kan worden. Het staat markpartijen uiteraard vrij om te proberen zich door grondaankoop in een positie te brengen om met kans van slagen een beroep op zelfrealisatie te kunnen doen evenzeer als het particuliere grondeigenaren zoals reclamante vrijstaat om daaraan om hen moverende redenen mee te werken. Dat laat onverlet dat een particuliere grondeigenaar in een geval als zojuist omschreven geen reële voornemens heeft om tot zelfrealisatie over te gaan. Een beroep daarop kan in voorkomende gevallen door de bewuste marktpartij gedaan worden.
Kortom, verkoop is geen zelfrealisatie!
Zelfrealisatie door samenwerking
Het was overigens vaste Kroonrechtspraak en ook de vaste praktijk dat de eigenaar bij die zelfrealisatie een deskundige partij, dus weer die ontwikkelaar, in de arm mag nemen.
In de oude Handreiking Administratieve Onteigeningsprocedure stond daarover: De eigenaar hoeft niet in persoon te voldoen aan deze criteria. Hij kan immers met derden (bv. aannemers en projectontwikkelaars) contracten sluiten die zijn gericht op het voor rekening van de eigenaar verrichten van werken ter uitvoering van het bestemmingsplan.
Hetzelfde uitgangspunt vinden wij terug in de Praktijkgids Onteigening voor Overheden:
De eigenaar zal op zijn minst moeten aantonen over voldoende kennis, kapitaal en expertise te beschikken om de ontwikkeling op zich te kunnen nemen. Daar hoeft hij niet in persoon over te beschikken, maar het kan bijvoorbeeld ook blijken uit contracten met aannemers of projectontwikkelaars die gericht zijn op het voor rekening van de eigenaar realiseren van de ontwikkeling. Kortom, samenwerken met een ontwikkelaar is uiteraard mogelijk, maar de eigenaar moet wel (mede) het risico dragen om te kunnen spreken van zelfrealisatie.
Beschikkingsbevoegdheid bij beroep op zelfrealisatie
Als toch de constructie van verkoop aan de ontwikkelaar wordt beoogd is het zaak dat de eigendom van het perceel tijdig overgaat naar de koper. Want als deze niet beschikkingsbevoegd is is een beroep op zelfrealisatie ook niet aan de orde, zie ook weer de oude Handreiking van RWS:
Een beroep op zelfrealisatie kan uitsluitend worden gedaan door de eigenaar van de in de onteigening begrepen gronden. De eigenaar is immers bij uitsluiting beschikkingsbevoegd ten aanzien van de onroerende zaak. Een zuiver economisch eigenaar wiens positie niet is gericht op eigendomsverkrijging en die belang zou hebben bij het door hem zelf realiseren van het bestemmingsplan, kan zich gelet op de positie van de eigenaar dan ook niet beroepen op het zelfrealisatiebeginsel. Wel kan de eigenaar zich in dat geval op zelfrealisatie beroepen, waarbij hij afspreekt dat de realisatie door de economisch eigenaar zal plaats vinden.
Als de eigenaar de gronden wil (en kan) verkopen aan een ontwikkelaar moet deze dus voor datum verzoekbesluit eigenaar zijn én een concreet op uitvoeringsgericht plan hebben ingediend.
Zelfrealisatie en het gemeentelijk voorkeursrecht
De constructie van de verkoop en tijdige eigendomsoverdracht aan de koper/beoogd ontwikkelaar is natuurlijk niet mogelijk in het geval van een gemeentelijk voorkeursrecht. Na vestiging van een gemeentelijk voorkeursrecht is alleen de klassieke zelfrealisatie door de eigenaar mogelijk, waarbij wel de samenwerking met de ontwikkelaar mag worden gezocht.
Tot zover ons commentaar, nu volgt de bespreking van het KB.
Overgangsrecht
Zoals gebruikelijk bij alle in 2024 verschenen KB’s ‘oude stijl’ legt de Kroon eerst uit dat het oude recht op grond van het overgangsrecht (art. 4.4 Aanvullingswet grondeigendom) op deze onteigening van toepassing blijft.
Meerdere eigenaren hebben zienswijzen ingediend.
Noodzaak: zelfrealisatie
Twee particuliere eigenaren voeren aan dat zij vanaf augustus 2023 hebben geprobeerd met de gemeente in overleg te treden over de mogelijkheden voor zelfstandige ontwikkeling. De gemeente heeft het gesprek daarover afgehouden. Daardoor hebben de eigenaren niet de kans gekregen om hun visie te bespreken of te toetsen. Vervolgens heeft de beoogde ontwikkelaar de onroerende zaken van deze eigenaren verkocht en zal deze uiterlijk in mei 2024 de eigendom verkrijgen. De ontwikkelaar doet nu een beroep op zelfrealisatie en is hierover recent gesprekken met de gemeente gestart.
De Kroon vat in het KB de gang van zaken en de introductie van de ontwikkelaar samen. De gemeente heeft kenbaar gemaakt dat zij niet in is voor een bouwclaimovereenkomst en dat zij de gronden van de eigenaren/ontwikkelaar nauwelijks geschikt vindt om daarop een zelfstandig bouwplan te realiseren. De gemeente staat alleen open voor zelfrealisatie als dit past binnen het gemeentelijk beleid waaronder het exploitatieplan. In april 2024, het onteigeningsverzoek is dan al bij de Kroon ingediend, nodigt de gemeente de beoogd eigenaar uit om een zelfrealisatieplan te presenteren. Het in mei 2024 ontvangen voorstel perceeltoewijzing zelfrealisatie kan niet worden beschouwd als een concreet op de uitvoering van het bestemmingsplan gericht zelfrealisatieplan, en er zijn ook andere percelen in het voorstel opgevoerd.
In het kader van het beroep op zelfrealisatie overweegt de Kroon dat de optie tot zelfrealisatie pas naar voren is gebracht op het moment dat de eigenaren in contact waren met een mogelijke koper. De wens van de eigenaren om persoonlijk tot zelfrealisatie over te gaan blijkt daar niet uit. Het beroep van de eigenaren in combinatie met de beoogd eigenaar op zelfrealisatie strookt niet met het besluit om de onroerende zaken aan de beoogd eigenaar in eigendom over te dragen. Zelfrealisatie is immers uitsluitend aan de orde als de onroerende zaken daadwerkelijk in eigendom zijn van degene die zich op zelfrealisatie beroept.
Tot nu toe is er geen eigendomsoverdracht geweest, en er zijn geen op uitvoering gerichte plannen overgelegd. Ten tijde van het verzoekbesluit lag er geen concreet verzoek van de eigenaren tot zelfrealisatie waaruit blijkt dat zij over voldoende grond beschikken om de bestemming op een afzonderlijk deel van het complex op doelmatige wijze zelf te kunnen realiseren. De gemeente mocht dan ook, ook gelet op de eigendomssituatie ten tijde van het verzoekbesluit, overgaan tot de start van de administratieve onteigeningsprocedure. Het beroep op zelfrealisatie wordt kortom afgewezen; de Kroon merkt nog op dat het nog lopende overleg alsnog tot een aanvaardbare oplossing kan leiden.
Noodzaak: minnelijk overleg: drukmiddel, ruilgronden
Naar aanleiding van de zienswijzen over het minnelijk overleg (de onteigening is prematuur etc.) doet de Kroon uitgebreid verslag van het minnelijk overleg, om dan te besluiten met (een van) de standaardoverweging(en):
Gelet op bovenstaande zijn wij van oordeel dat ten tijde van het verzoek om onteigening genoegzaam vaststond dat het minnelijk overleg voorlopig niet tot overeenstemming zou leiden. Dat het minnelijk overleg nog gaande was en er wellicht nieuwe mogelijkheden zich aandienden om er minnelijk uit te komen maakt dit niet anders. Hierbij dient verder in aanmerking genomen te worden dat de verzoeker gebonden is aan zijn eigen, op de urgentie van het werk toegespitste planning. In dat licht mocht worden overgegaan tot de start van de administratieve onteigeningsprocedure. Wij merken op dat het overleg met reclamant zal worden voortgezet. Dit overleg, dan wel het overleg
dat op grond van artikel 17 van de onteigeningswet aan de gerechtelijke procedure vooraf moet gaan, kan alsnog tot een voor partijen aanvaardbare oplossing leiden.
Een eigenaar vond dat al bij het eerste overleg was gebleken dat de gemeente vooruitliep op een mogelijke onteigening, en dat de onteigening was ingezet als drukmiddel. De Kroon pareert dat het minnelijk overleg verkennend is gestart in oktober 2020 en dat de gemeente in haar eerste aanbod op 3 november 2021 de vervolgstappen heeft uiteengezet. Daarbij heeft de gemeente kenbaar gemaakt dat zij vanwege het belang bij het tijdig beschikken over de gronden de onteigeningsprocedure zou voorbereiden. Dat doet niet af aan de serieuze pogingen in meerdere gesprekken en gevoerde correspondentie om de onroerende zaken minnelijk in eigendom te verkrijgen. De stelling dat het onteigeningsinstrument is ingezet als drukmiddel wijst de Kroon daarom af.
Een andere eigenaar werpt zienswijzen op over de aangeboden ruilgronden. Hier zien wij de bekende standaardoverweging van de Kroon over schadeloosstelling in de vorm van compensatiegrond of andere oplossingen:
De onteigeningswet verplicht de verzoeker om onteigening niet tot schadeloosstelling in de vorm van compensatiegrond of andere oplossingen. Uitgangspunt is dat de onteigeningswet de belanghebbenden een volledige schadeloosstelling in geld waarborgt. De mogelijkheden tot schadeloosstelling in een andere vorm dan in geld zullen langs minnelijke weg en meestal in samenwerking met andere overheden, of met particuliere eigenaren van gronden onderzocht moeten worden. Desondanks kunnen vragen om compensatiegrond of andere oplossingen aan de orde komen in het kader van de toetsing van het gevoerde minnelijk overleg over de verwerving van de benodigde gronden. Indien een belanghebbende in het minnelijk overleg immers duidelijk maakt de voorkeur te geven aan vervangende grond of een andere oplossing, moet de verzoeker nagaan of hieraan tegemoet gekomen kan worden. Omdat onteigening een uiterste middel is, is de noodzaak tot onteigening immers ook afhankelijk van de wijze waarop dat minnelijk overleg is en zal verlopen. Hierbij geldt dat de verzoeker gehouden is aan zijn eigen, op de urgentie van de aanleg van het werk, toegesneden planning.
Om dan vervolgens vast te stellen dat partijen het tot nu tot niet eens zijn geworden over de aankoop van de benodigde gronden dan wel over een grondruil, en dat de gemeente zich voldoende heeft ingespannen om te komen tot een passend ruilvoorstel.
Heeft u vragen over onteigening, zelfrealisatie of een gemeentelijk voorkeursrecht? Of kunnen wij u helpen met een onteigeningsprocedure of de vestiging van een voorkeursrecht? Neem contact op met Hanna Zeilmaker.
