In deze zaak ging het om de uitbreiding van een geitenhouderij in de gemeente De Ronde Venen. De agrariër heeft een aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” ingediend voor het uitbreiden van het aantal melkgeiten van 1.000 naar 2.100. Het college van burgemeester en wethouders heeft de aanvraag geweigerd vanwege aanblijvende onduidelijkheid over de oorzaak van mogelijke gezondheidsrisico’s van geitenhouderijen voor hun directe omgeving. Daarbij heeft het college verwezen naar het door provinciale staten van Utrecht opgelegde vestigings- en uitbreidingsverbod, de zogenaamde “geitenstop”. Aan deze geitenstop ligt onder meer het rapport “Veehouderij en gezondheid omwonenden” van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu van 16 juni 2017 (hierna: “VGO I”) ten grondslag.
De agrariër stelt (hoger) beroep in tegen het besluit om de omgevingsvergunning te weigeren. Volgens de agrariër heeft het college de aanvraag ten onrechte geweigerd. Niet zou zijn gebleken dat de aangevraagde uitbreiding van het aantal melkgeiten negatieve gevolgen voor de volksgezondheid heeft. Met andere woorden: de gevraagde omgevingsvergunning kan niet uitsluitend uit voorzorg worden geweigerd.
Voorzorgsbeginsel in het milieurecht
Het voorzorgsbeginsel is een uit het Europees recht afkomstig beginsel. Het beginsel houdt in dat de overheid niet hoeft te wachten met het nemen van milieubeschermende maatregelen, maar preventief kan optreden om (dreigende) milieuschade te voorkomen. Het voorzorgsbeginsel is verankerd in artikel 191 lid 2 van het Verdrag betreffende de werking van de EU, dat de Unie verplicht haar milieubeleid te baseren op het voorzorgsbeginsel.
In de Nederlandse milieuwetgeving vormt het voorzorgsbeginsel geen zelfstandig onderdeel van het toetsingskader voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State begint haar uitspraak dan ook met een afbakening van het toetsingskader voor de beoordeling van de aanvraag.
Toetsingskader: ruimtelijk spoor versus milieuspoor
De Afdeling stelt voorop dat het toetsingskader voor de omgevingsvergunning milieu moet worden onderscheiden van het toetsingskader voor het bestemmingsplan. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet het bevoegd gezag (de gemeenteraad) op grond van artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening aanwijzen en regels geven die het bevoegd gezag uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. Deze afweging biedt ook ruimte om vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s uit voorzorg een activiteit planologisch niet toe te laten. Eenzelfde afwegingskader geldt voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik (artikel 2.1 lid 1 onder c Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) door het college van burgemeester en wethouders.
Vervolgens bespreekt de Afdeling het toetsingskader dat geldt voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid onder i Wabo. Dit zijn activiteiten die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen als omgevingsvergunningplichtig, zoals de omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM). De Afdeling stelt voor dat voor dergelijke activiteiten het toetsingskader wordt gevormd door artikel 5.13b Bor, dat bepaalt dat de aanvraag moet worden geweigerd indien het college op grond van artikel 7.17 Wet milieubeheer heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Ook dit toetsingskader laat ruimte om in het kader van een deugdelijke motivering betekenis toe te kennen aan mogelijke gezondheidsrisico’s van een activiteit. Kortom: ook bij een OBM kunnen deze mogelijke gezondheidsrisico’s in de beoordeling van het bevoegd gezag worden betrokken.
Deze zaak gaat echter niet om het verlenen van een OBM, maar een omgevingsvergunning milieu als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo. Het wettelijke toetsingskader wordt in dat geval gevormd door artikel 2.14 Wabo. Dit artikel bepaalt dat een dergelijke omgevingsvergunning alleen kan worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu.
“Bescherming van milieu” rechtvaardigt niet weigering uit voorzorg
De vraag die in deze uitspraak centraal staat is of het weigeren van een omgevingsvergunning in het belang van de bescherming van het milieu, mede kan omvatten dat een omgevingsvergunning wordt geweigerd uit voorzorg. De Afdeling beantwoordt deze vraag negatief:
“Naar het oordeel van de Afdeling geeft dit toetsingskader aan het bevoegd gezag niet de ruimte om een omgevingsvergunning uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband een rol spelen.”
De Afdeling gaat vervolgens in op twee uitspraken uit 2018 en 2020 over het toetsingskader voor endotoxinen. In deze uitspraken overwoog de Afdeling dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen mag betrekken. Nu overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar deze uitspraken, dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vast staan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd. Dat is opmerkelijk, omdat de Afdeling in eerdere rechtspraak in het midden heeft gelaten of de Notitie Endotoxinen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevat. In lagere rechtspraak wordt zelfs het ontbreken van algemeen aanvaard wetenschappelijke inzichten niet gezien als een reden om het aspect volksgezondheid niet in de beoordeling van het bevoegd gezag te mogen betrekken.
Gezondheidsrisico’s staan niet vast
Op basis van het geschetste toetsingskader concludeert de Afdeling dat niet is komen vast te staan dat de voorgenomen uitbreiding van het aantal geiten op grond zodanige gezondheidsrisico’s oplevert dat de gevraagde omgevingsvergunning moet worden geweigerd. De afweging van Provinciale Staten omtrent de geitenstop maakt dit niet anders. In de eerste plaats betreft dit een afweging die gemaakt is in het ruimtelijk spoor. Zoals hiervoor is uiteengezet, geldt in dat spoor een ander toetsingskader waarbij er wel ruimte bestaat om de volksgezondheid in de afweging van het bevoegd gezag te betrekken.
Verder is dat de Afdeling oordeelt dat dat het VGO geen algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten biedt over het verband tussen het houden van geiten en negatieve gevolgen voor de gezondheid van omwonenden. Die conclusie is overigens niet nieuw: in meerdere uitspraken is geoordeeld dat de rapporten VGO I en VGO II geen algemene aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevatten. In een recente uitspraak heeft de Afdeling ook geoordeeld dat ook geoordeeld over het rapport VGO III. In dat rapport is onderzoek gedaan naar het optreden van longontsteking bij omwonenden van geiten- en pluimveehouderijen in Gelderland, Overijssel en Utrecht. Uit dat rapport volgt dat geen causaal verband is te vinden tussen longontsteking en geitenhouderijen in de omgeving. Dit is voor de Afdeling reden om te oordelen dat er ook uit dit rapport geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten volgen over de oorzaak van gezondheidsrisico’s voor omwonenden van geitenhouderijen.
Conclusie
De conclusie is dat niet vast staat dat de aangevraagde uitbreiding leidt tot negatieve gevolgen voor de gezondheid van omwonenden. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning dan ook ten onrechte geweigerd. Het hoger beroep is gegrond.
Deze uitspraak maakt duidelijk dat de beoordelingsruimte bij het verlenen van een omgevingsvergunning milieu beperkter is dan wellicht tot nu toe gedacht werd. Het uit voorzorg weigeren van een omgevingsvergunning milieu wegens mogelijke gezondheidsrisico’s kan alleen indien er sprake is van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Zijn deze inzichten er niet, dan is het bevoegd gezag aangewezen op het ruimtelijk spoor. De VGO-rapporten bieden in ieder geval onvoldoende grondslag om dergelijke inzichten aan te nemen ten aanzien van geitenhouderijen en andere veehouderijen. Interessant is om te bezien of en zo ja, welke gevolgen deze uitspraak heeft voor andere aspecten van het milieurecht.
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Jeroen Niederer, advocaat bij de sectie Overheid en Vastgoed en specialist omgevingsrecht en milieurecht.
Gerelateerd
Fysieke leefomgeving
