De intensiteit van de rechterlijke toets
Het evenredigheidsbeginsel is neergelegd in artikel 3:4 lid 2 Awb. Dit artikel bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Bij toetsing aan het evenredigheidsbeginsel maakt de ABRvS een onderscheid tussen bestraffende en niet-bestraffende sancties. Bij bestraffende sancties, zoals een bestuurlijke boete, wordt indringend getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Dat komt omdat sancties waar leedtoevoeging voorop staat worden gelijkgesteld met een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. Bij niet-bestraffende sancties, zoals een woningsluiting of een dwangsom, wordt een terughoudende benadering op zijn plaats geacht. De bestuursrechter beoordeelt in dit geval slechts “of het bestuursorgaan bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen”. Deze toetsingsmaatstaf staat centraal in de uitspraak van de ABRvS van 2 februari 2022, waarbij het gaat om een woningsluiting in Harderwijk.
Reikwijdte uitspraak ABRvS
Beperkt tot besluiten die berusten op een discretionaire bevoegdheid
De woningsluiting zoals in deze zaak aan de orde, is een besluit als bedoeld in artikel 13b lid 1 Opiumwet. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang (zijnde: een woningsluiting) indien, kort gezegd, in een woning drugs worden gevonden. Dit besluit berust op een discretionaire bevoegdheid, die al dan niet wordt ingevuld met beleidsregels. De ABRvS beperkt zich in deze uitspraak dan ook tot de toetsing van dit soort besluiten aan het evenredigheidsbeginsel.
Maar wel voor alle categorieën van besluiten
Het bestuursorgaan dient voor alle besluiten waarbij het beleidsruimte heeft en waaraan een belangenafweging ten grondslag moet liggen, te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. De ABRvS vindt het daarom wenselijk een beoordelingskader te formuleren dat in essentie voor al deze (categorieën van) besluiten kan worden toegepast. Van besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete tot besluiten tot het vaststellen van een bestemmingsplan.
Evenredigheidstoets
Geschikt, noodzakelijk, evenwichtig
In navolging van een van de aanbevelingen van de AG’s (zie hierover onze eerdere bijdrage) gaat de bestuursrechter bij het toetsen aan het evenredigheidsbeginsel onderscheid maken tussen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het overheidsbesluit. Als daarvoor aanleiding is, toetst de bestuursrechter:
- of het besluit geschikt is om het doel te bereiken;
- of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan;
- of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.
Anders dan de AG’s aanbevelen, betekent dit volgens de ABRvS niet dat met betrekking tot elk besluit categorisch een dergelijke drietrapstoets moet worden uitgevoerd. Zo zal de noodzakelijkheid doorgaans wel een rol spelen bij de toetsing van een belastend besluit, maar niet bij een begunstigend besluit. De bestuursrechter zal daarom van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit gerichte beroepsgronden, moeten bepalen of en zo ja, op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het besluit uitdrukkelijk bij de toetsing moeten worden betrokken.
Intensiteit van de toetsing
Ook de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel verschilt van geval tot geval. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking. Ook is van belang of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen, de aard van de betrokken belangen én de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. De toetsing zal intensiever zijn naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten. Een meer terughoudende toetsing zal bijvoorbeeld zijn aangewezen bij omgevingsrechtelijke geschillen waarbij er meerdere belanghebbenden zijn, zoals bij het verlenen van een omgevingsvergunning aan de orde is.
Evenredigheidstoets en beleidsregels
Voor gevallen waarin het besluit berust op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, is het volgende van belang. Artikel 3:4 lid 2 Awb geldt ook voor beleidsregels. Als de (on)evenredigheid van het besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre (mede) op een beleidsregel berust, dan toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel.
Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, dan toetst de bestuursrechter of het besluit voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (artikel 4:84 Awb). Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit (rechtstreeks) aan het evenredigheidsbeginsel. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ worden zowel niet in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden als reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden begrepen. Als sprake is van strijd met artikel 4:84 Awb, dan wordt het besluit vernietigd.
Tot slot
Met deze uitspraak lijkt de bestuursrechter van een zeer terughoudende toets “of het bestuursorgaan bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen” naar een toch wel meer inhoudelijke evenredigheidstoets te gaan. Bij deze toets staan de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van een besluit centraal. Een kanttekening daarbij is dat de intensiteit van de toetsing van geval tot geval zal verschillen. In de praktijk zal dan ook nog moeten blijken wat precies de gevolgen zijn van deze uitspraak voor de evenredigheidstoets bij verschillende soorten besluiten.
Wij menen dat een terughoudende toetsing zeker in geschillen met meerdere belanghebbenden zal zijn aangewezen, zoals bijvoorbeeld in procedures tegen het verlenen van een omgevingsvergunning. In tweepartijengeschillen, zoals in belastingzaken en het sociale zekerheidsrecht dikwijls het geval is, zal juist eerder wel ruimte zijn voor een indringende toetsing van besluitvorming aan evenredigheid.
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Jeroen Niederer of Joyce de Bruijn, advocaten bij de sectie Overheid en Vastgoed en specialisten bestuurs- en omgevingsrecht.
Gerelateerd
Algemeen bestuursrecht
