Let op bij extern salderen!

Casus

In de genoemde uitspraak ging het om de volgende casus. Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant hebben in 2013 een natuurvergunning verleend voor de uitbreiding van een pluimveebedrijf. De natuurvergunning is in 2015 met een uitspraak van de Afdeling vernietigd. In 2016 hebben Gedeputeerde Staten opnieuw op de aanvraag beslist en een natuurvergunning verleend op grond van een passende beoordeling, waarin is vermeld dat de depositietoename op deze gebieden extern wordt gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie als gevolg van intrekking van de milieuvergunningen van een aantal veehouderijen. Ook deze natuurvergunning is vernietigd, in 2017. De Afdeling overweegt in de uitspraak van 15 september 2021 daarover dat:

“… uit de door BMF en andere overgelegde gegevens blijkt dat de bedrijven (…) over de perioden 1979 t/m 2001 en 1979 t/m 1991 geen opgave van de dieraantallen hebben gedaan, terwijl zij daartoe wel verplicht waren, en dat voor beide bedrijven in de perioden daarna, respectievelijk 2002 t/m 2012 en 1992 t/m 2004, wel gegevens over de in die periode gehouden aantallen dieren zijn verstrekt. De bewijslast dat de Hinderwetvergunningen niet of niet gedeeltelijk zijn vervallen, is daarmee bij het college komen te liggen, (…). In de uitspraak van 22 maart 2017 is de Afdeling tot het oordeel gekomen dat het college het betoog dat in de perioden van 1979 t/m 2001 en 1979 t/m 1991 gedurende drie achtereenvolgende jaren geen dieren in de inrichtingen aan de [locatie 1] en [locatie 2] zijn gehouden, met de beschikbare bewijsmiddelen niet doeltreffend heeft weerlegd.”

Gedeputeerde Staten hebben vervolgens in 2018 wederom een vergunning verleend, wederom met gebruikmaking van extern salderen. Volgens Gedeputeerde Staten is met aanvullende gegevens aangetoond dat de veehouderijen die in de saldering worden betrokken altijd in werking zijn geweest conform de in 1979 verleende Hinderwetvergunningen. In de beroepsprocedure wordt – net als in de eerdere procedures – door de Brabantse Milieufedederatie (BMF) het standpunt ingenomen dat niet gesaldeerd kan worden, omdat de betreffende milieuvergunningen, waarmee gesaldeerd wordt, al ten tijde van de peildatum voor de betrokken Natura 2000-gebieden waren vervallen.

Oordeel Raad van State

De Afdeling overweegt onder verwijzing naar de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) dat uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat het Hof bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een strikte uitleg van het voorzorgbeginsel voorstaat. Dat betekent:

• dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd; en
• dat het bevoegd gezag op basis van die passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn (Kokkelvisserij-arrest).

Vervolgens overweegt de Afdeling wat de strikte uitleg van het voorzorgbeginsel betekent voor externe saldering:

“Het is tegen deze achtergrond dat wanneer in de passende beoordeling wordt gesteld dat gevolgen van het project dat in deze zaak aan de orde is worden gemitigeerd door te verwijzen naar rechten die bestonden op de relevante referentiedata, het buiten twijfel moet zijn dat deze rechten toen ook bestonden. Daarom heeft de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraken van 20 mei 2015 en 22 mei 2017, met betrekking tot de verdeling van de bewijslast ten aanzien van een mogelijk verval van rechten op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, overwogen dat het weliswaar primair op de weg van appellanten ligt om feiten en omstandigheden aan te voeren die een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor een veehouderij gedeeltelijk is vervallen, maar dat, indien een zodanig begin van bewijs is geleverd, de bewijslast van het tegendeel bij het college komt te liggen.

Kort gezegd, als een appellant een begin van bewijs heeft geleverd dat externe saldering niet mogelijk is, dan dient het bevoegd gezag het tegendeel te bewijzen.

De Afdeling overweegt vervolgens dat Gedeputeerde Staten niet in het bewijs zijn geslaagd, gelet op onder meer het volgende:

1. Uit controlerapporten volgt alleen dat het bedrijf ten tijde van die controles in werking was, maar niet dat toen ook is geconstateerd dat het bedrijf altijd conform de vergunning van 30 maart 1979 in werking is geweest of dat daarnaar onderzoek is gedaan;
2. Uit de melding uit 1989 volgt dat ook niet. De melding heeft betrekking op een wijziging van het bedrijf voor zover het betreft de opslag van brandbare vloeistoffen. De verwijzing naar de vergunning van 1979 betekent niet dat is gekeken naar het daadwerkelijk gehouden veebestand;
3. Met ten overstaan van een notaris afgelegde verklaringen van een werknemer is niet aangetoond dat de Hinderwetvergunning in de jaren 1979 t/m 1984 niet gedeeltelijk is vervallen doordat er minder dieren zijn gehouden dan waren vergund, omdat de objectiviteit van deze verklaringen onvoldoende vaststaat;
4. In de verklaring van een dierenarts ontbreken concrete data, zodat de verklaring niet concreet genoeg is.

De Afdeling vernietigt de natuurvergunning opnieuw.

Lessen voor de praktijk

Uit deze uitspraak volgt dat initiatiefnemers en bevoegde gezagen die gebruik wensen te maken van externe saldering hun huiswerk goed op orde moeten hebben. Er dient bewezen te kunnen worden dat de vergunningen, die in de saldering worden betrokken, niet geheel of gedeeltelijk zijn komen te vervallen. Deze uitspraak maakt duidelijk dat dan niet (eenvoudig) met controlerapporten, meldingen en verklaringen kan worden volstaan, omdat niet alleen moet worden bewezen dat er in de relevante periode op het bedrijf dieren werden gehouden (onafgebroken bedrijfsvoering), maar ook dat het aantal dieren dat werd gehouden niet gedurende een langere periode is verminderd. Dat is geen sinecure!

Heeft u vragen? Neem contact op met Bart de Haan