Wanneer bestaat er een aanspraak op schadevergoeding als gevolg van onrechtmatige besluitvorming? Deze vraag stond centraal in een recente
uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 25 januari 2017.
Feiten en procesverloop
Appellant, Multi Continental Recycling B.V. (hierna: MCR), vraagt in 2008 een bouwvergunning aan bij de gemeente Culemborg voor de realisatie van een bedrijfshal met (onder meer) een kantoor en bedrijfswoning. In eerste instantie houdt de gemeente in haar besluit van 4 maart 2009 de aanvraag voor de bouwvergunning eerste fase aan omdat vlak daarvoor een milieuvergunning door MCR is aangevraagd. Deze milieuvergunning wordt door de gemeente verleend. De gemeente neemt de aanvraag van MCR voor de bouwvergunning tweede fase daarna echter niet in behandeling en zij houdt de beslissing aan, omdat nog niet op de aanvraag eerste fase is beslist.
Vervolgens informeert de gemeente MCR bij brief van 29 maart 2011 dat de door haar gevraagde bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend. In een op diezelfde dag verstuurd besluit, verleent de gemeente de bouwvergunning tweede fase aan MCR. In reactie op het bezwaar van MCR en andere belanghebbenden, herroept de gemeente op 21 december 2011 de bouwvergunning tweede fase en weigert zij de bouwvergunning eerste fase. Het bezwaar tegen de in de brief opgenomen mededeling dat de bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend, wordt in ditzelfde besluit niet-ontvankelijk verklaard.
Beroep en hoger beroep
Na beroep bij de rechtbank, wordt de zaak aan de Afdeling bestuursrechtspraak voorgelegd. Zij verklaart, net als de rechtbank, het door MCR ingestelde beroep tegen het besluit van 21 december 2011 gegrond. Ook de mededeling van 29 maart 2011 dat de bouwvergunning van rechtswege is verleend, is volgens de Afdeling ten onrechte gedaan. De bij besluit van 29 maart 2011 verleende bouwvergunning tweede fase wordt dan ook herroepen onder de bepaling dat de bouwvergunning tweede fase zal worden aangehouden. Ten slotte meent de Afdeling dat het bouwplan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan, omdat de noodzaak van de bedrijfswoning niet vaststaat.
Daarop dient MCR een gewijzigde aanvraag in, dit keer zonder de met het bestemmingsplan strijdige bedrijfswoning en met verplaatsing van de geluidwanden. Deze aanvraag wordt goedgekeurd en de door MCR gewenste uitbreiding van het bedrijf wordt dan ook gerealiseerd.
In vervolg daarop stelt MCR de gemeente aansprakelijk voor schade als gevolg van de trage en onrechtmatige besluitvorming inzake de bouwvergunningen eerste en tweede fase. MCR stelt dat zij geen schade zou hebben geleden als de gemeente meteen een rechtmatig besluit had genomen op de aanvraag om de bouwvergunning eerste fase. De geleden schade bestaat volgens MCR (onder meer) uit de gederfde meerwaarde op de verkoop van aandelen als gevolg van het niet tot stand komen van de overeenkomsten met het bedrijf 3L International omdat niet binnen de daarvoor afgesproken termijn positief op de bouwvergunningen eerste en tweede fase was beslist en deze niet op tijd zouden worden gepubliceerd.
MCR betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de mededeling bij brief van 29 maart 2011 (dat de bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend) een onrechtmatig besluit is. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat zij niet bevoegd is te oordelen over een beslissing op het verzoek om schade als gevolg van de onjuiste mededeling.
De gemeente voert verweer en stelt daarentegen dat geen recht op schadevergoeding bestaat omdat het besluit van 4 maart 2009 (aanhouding bouwvergunning eerste fase) in rechte onaantastbaar is, en de rechtmatigheid daarmee vaststaat. Het besluit van 29 maart 2011 tot verlening van de bouwvergunning tweede fase, dat volgde op de onjuiste mededeling dat van rechtswege een bouwvergunning eerste fase was verleend, is volgens de gemeente wel onrechtmatig. Omdat uit de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2013 volgt dat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan, moet er volgens de gemeente vanuit worden gegaan dat het project nooit had kunnen worden uitgevoerd. Er is dus geen oorzakelijk verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de gestelde schade, aldus de gemeente.
Oordeel Afdeling
De Afdeling overweegt dat MCR buiten de door artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn bezwaar heeft gemaakt tegen het aanhoudingsbesluit van de bouwvergunning eerste fase van 4 maart 2009. Daarom heeft het besluit formele rechtskracht gekregen en moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van dit besluit, zowel wat betreft inhoud als wijze van tot stand komen. Alleen al daarom heeft MCR geen aanspraak op schadevergoeding wegens onrechtmatigheid van dit besluit. De door MCR naar voren gebrachte uitzondering op de formele rechtskracht, te weten: erkenning van aansprakelijkheid door het bestuursorgaan, doet zich volgens de Afdeling niet voor omdat de onrechtmatigheid niet op tijd (i.e. voor het verstrijken van de termijn voor het aanwenden van openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen) is erkend.
Over het oorzakelijk verband tussen de door MCR gestelde schade en de onrechtmatige besluitvorming overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt voorop dat niet alleen de mededeling en het besluit van 29 maart 2011, maar ook het besluit van 21 december 2011 onrechtmatig zijn. Daarom bestaat er voor MCR recht op schadevergoeding als aannemelijk is dat de gemeente ten tijde van het nemen van die besluiten overeenkomstig het recht zou hebben beslist en een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad.
Aangezien uit de eerdere Afdelingsuitspraak in deze zaak van 30 oktober 2013 volgt dat de vergunning aan MCR wegens strijd met het bestemmingsplan terecht is geweigerd, en de gemeente dus niet positief had kunnen beslissen op (het bouwplan voor) de bouwvergunning eerste fase, ontbreekt volgens de Afdeling het causale verband. Als de gemeente al rechtmatig een bouwvergunning had kunnen verlenen, dan zou zelfs dan niet voldaan zijn aan de voorwaarden zoals opgenomen in de door MCR met L3 International gesloten overeenkomst (te weten: verlening en publicatie van de twee benodigde bouwvergunningen). De door MCR gestelde schade in de vorm van meerwaarde van aandelen, gederfde winst, en verloren liquiditeitsvoordeel kan evenmin worden toegerekend aan de onrechtmatige besluitvorming.
Voor zover MCR stelt dat zij vertragingsschade heeft geleden, overweegt de Afdeling dat deze vertragingsschade niet het gevolg is van de vertraagde besluitvorming. Ook als de gemeente meteen een rechtmatig besluit op de aanvraag van MCR zou hebben genomen, dan zou MCR een nieuwe aanvraag hebben moeten indienen en zou aan de in de overeenkomst opgenomen voorwaarde inzake de publicatie van de vergunningen voor 31 december 2010, niet zijn voldaan. Ook ten aanzien van deze geleden schade is naar het oordeel van de Afdeling dus geen sprake van het vereiste causale verband.
Commentaar
Deze uitspraak biedt een fraaie illustratie van de wijze waarop het causaliteitsvereiste in het kader van onrechtmatige besluitvorming door de Afdeling wordt ingevuld.
Meer weten over schadevergoeding bij vernietigde besluiten? Neem dan contact op met Hanna Zeilmaker, specialist overheidsaansprakelijkheid.
Feiten en procesverloop
Appellant, Multi Continental Recycling B.V. (hierna: MCR), vraagt in 2008 een bouwvergunning aan bij de gemeente Culemborg voor de realisatie van een bedrijfshal met (onder meer) een kantoor en bedrijfswoning. In eerste instantie houdt de gemeente in haar besluit van 4 maart 2009 de aanvraag voor de bouwvergunning eerste fase aan omdat vlak daarvoor een milieuvergunning door MCR is aangevraagd. Deze milieuvergunning wordt door de gemeente verleend. De gemeente neemt de aanvraag van MCR voor de bouwvergunning tweede fase daarna echter niet in behandeling en zij houdt de beslissing aan, omdat nog niet op de aanvraag eerste fase is beslist.
Vervolgens informeert de gemeente MCR bij brief van 29 maart 2011 dat de door haar gevraagde bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend. In een op diezelfde dag verstuurd besluit, verleent de gemeente de bouwvergunning tweede fase aan MCR. In reactie op het bezwaar van MCR en andere belanghebbenden, herroept de gemeente op 21 december 2011 de bouwvergunning tweede fase en weigert zij de bouwvergunning eerste fase. Het bezwaar tegen de in de brief opgenomen mededeling dat de bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend, wordt in ditzelfde besluit niet-ontvankelijk verklaard.
Beroep en hoger beroep
Na beroep bij de rechtbank, wordt de zaak aan de Afdeling bestuursrechtspraak voorgelegd. Zij verklaart, net als de rechtbank, het door MCR ingestelde beroep tegen het besluit van 21 december 2011 gegrond. Ook de mededeling van 29 maart 2011 dat de bouwvergunning van rechtswege is verleend, is volgens de Afdeling ten onrechte gedaan. De bij besluit van 29 maart 2011 verleende bouwvergunning tweede fase wordt dan ook herroepen onder de bepaling dat de bouwvergunning tweede fase zal worden aangehouden. Ten slotte meent de Afdeling dat het bouwplan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan, omdat de noodzaak van de bedrijfswoning niet vaststaat.
Daarop dient MCR een gewijzigde aanvraag in, dit keer zonder de met het bestemmingsplan strijdige bedrijfswoning en met verplaatsing van de geluidwanden. Deze aanvraag wordt goedgekeurd en de door MCR gewenste uitbreiding van het bedrijf wordt dan ook gerealiseerd.
In vervolg daarop stelt MCR de gemeente aansprakelijk voor schade als gevolg van de trage en onrechtmatige besluitvorming inzake de bouwvergunningen eerste en tweede fase. MCR stelt dat zij geen schade zou hebben geleden als de gemeente meteen een rechtmatig besluit had genomen op de aanvraag om de bouwvergunning eerste fase. De geleden schade bestaat volgens MCR (onder meer) uit de gederfde meerwaarde op de verkoop van aandelen als gevolg van het niet tot stand komen van de overeenkomsten met het bedrijf 3L International omdat niet binnen de daarvoor afgesproken termijn positief op de bouwvergunningen eerste en tweede fase was beslist en deze niet op tijd zouden worden gepubliceerd.
MCR betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de mededeling bij brief van 29 maart 2011 (dat de bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend) een onrechtmatig besluit is. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat zij niet bevoegd is te oordelen over een beslissing op het verzoek om schade als gevolg van de onjuiste mededeling.
De gemeente voert verweer en stelt daarentegen dat geen recht op schadevergoeding bestaat omdat het besluit van 4 maart 2009 (aanhouding bouwvergunning eerste fase) in rechte onaantastbaar is, en de rechtmatigheid daarmee vaststaat. Het besluit van 29 maart 2011 tot verlening van de bouwvergunning tweede fase, dat volgde op de onjuiste mededeling dat van rechtswege een bouwvergunning eerste fase was verleend, is volgens de gemeente wel onrechtmatig. Omdat uit de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2013 volgt dat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan, moet er volgens de gemeente vanuit worden gegaan dat het project nooit had kunnen worden uitgevoerd. Er is dus geen oorzakelijk verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de gestelde schade, aldus de gemeente.
Oordeel Afdeling
De Afdeling overweegt dat MCR buiten de door artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn bezwaar heeft gemaakt tegen het aanhoudingsbesluit van de bouwvergunning eerste fase van 4 maart 2009. Daarom heeft het besluit formele rechtskracht gekregen en moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van dit besluit, zowel wat betreft inhoud als wijze van tot stand komen. Alleen al daarom heeft MCR geen aanspraak op schadevergoeding wegens onrechtmatigheid van dit besluit. De door MCR naar voren gebrachte uitzondering op de formele rechtskracht, te weten: erkenning van aansprakelijkheid door het bestuursorgaan, doet zich volgens de Afdeling niet voor omdat de onrechtmatigheid niet op tijd (i.e. voor het verstrijken van de termijn voor het aanwenden van openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen) is erkend.
Over het oorzakelijk verband tussen de door MCR gestelde schade en de onrechtmatige besluitvorming overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt voorop dat niet alleen de mededeling en het besluit van 29 maart 2011, maar ook het besluit van 21 december 2011 onrechtmatig zijn. Daarom bestaat er voor MCR recht op schadevergoeding als aannemelijk is dat de gemeente ten tijde van het nemen van die besluiten overeenkomstig het recht zou hebben beslist en een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad.
Aangezien uit de eerdere Afdelingsuitspraak in deze zaak van 30 oktober 2013 volgt dat de vergunning aan MCR wegens strijd met het bestemmingsplan terecht is geweigerd, en de gemeente dus niet positief had kunnen beslissen op (het bouwplan voor) de bouwvergunning eerste fase, ontbreekt volgens de Afdeling het causale verband. Als de gemeente al rechtmatig een bouwvergunning had kunnen verlenen, dan zou zelfs dan niet voldaan zijn aan de voorwaarden zoals opgenomen in de door MCR met L3 International gesloten overeenkomst (te weten: verlening en publicatie van de twee benodigde bouwvergunningen). De door MCR gestelde schade in de vorm van meerwaarde van aandelen, gederfde winst, en verloren liquiditeitsvoordeel kan evenmin worden toegerekend aan de onrechtmatige besluitvorming.
Voor zover MCR stelt dat zij vertragingsschade heeft geleden, overweegt de Afdeling dat deze vertragingsschade niet het gevolg is van de vertraagde besluitvorming. Ook als de gemeente meteen een rechtmatig besluit op de aanvraag van MCR zou hebben genomen, dan zou MCR een nieuwe aanvraag hebben moeten indienen en zou aan de in de overeenkomst opgenomen voorwaarde inzake de publicatie van de vergunningen voor 31 december 2010, niet zijn voldaan. Ook ten aanzien van deze geleden schade is naar het oordeel van de Afdeling dus geen sprake van het vereiste causale verband.
Commentaar
Deze uitspraak biedt een fraaie illustratie van de wijze waarop het causaliteitsvereiste in het kader van onrechtmatige besluitvorming door de Afdeling wordt ingevuld.
Meer weten over schadevergoeding bij vernietigde besluiten? Neem dan contact op met Hanna Zeilmaker, specialist overheidsaansprakelijkheid.
Gerelateerd
Algemeen bestuursrecht
