Het gevolg van een geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel

De drie stappen

In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitgemaakt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen:

1. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Anders gezegd: is er sprake van een uitlating of gedraging waaraan vertrouwen kon worden ontleend? In een eerder kennisartikel hebben wij een aantal uitspraken aangehaald waarbij deze stap problematisch was.
2. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Voor gevallen waarin getwijfeld kon worden of een toezegging wel aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend wordt verwezen naar het kennisartikel Het vertrouwensbeginsel en de bestemmingsplanprocedure’.
3. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Daarbij moet de vraag worden beantwoord wat de betekenis is van het gewekte vertrouwen voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

De derde stap en schadevergoeding

Het advies gaat over de specifieke situatie waarin een bestuursorgaan ondanks het gewekte vertrouwen (dus aan stap 1 en 2 wordt voldaan) toch aan andere zwaarder wegende belangen voorrang geeft. In dat geval kan voor het bestuursorgaan een verplichting ontstaan om schade te vergoeden aan degene bij wie het vertrouwen is gewekt. Bij het vragen van het advies is door de Afdeling opgemerkt dat nog niet vast staat of de gemeente de vergunning mocht intrekken. Het is daarom nog niet zeker dat de beantwoording van de vraag in de conclusie van belang zal zijn voor de uitspraak in deze rijhal-zaak, maar de conclusie is in ieder geval van belang voor de rechtsontwikkeling. In de conclusie wordt specifiek ingegaan op:

1. de mogelijke normatieve grondslagen voor vergoeding van de schade;
2. de wijze waarop de omvang van deze schade moet worden bepaald;
3. de wijze waarop de vergoedbaarheid van deze schade moet worden bepaald en welke normatieve afwegingen en gezichtspunten daarbij een rol kunnen spelen.

De gestelde schade als gevolg van het niet honoreren van het gewekte vertrouwen bestaat in de zaak van de rijhal uit verschillende componenten: (i) betaling van een te hoge prijs voor het perceel, (ii) tevergeefs gemaakte kosten voor de bouw van de hal en uiteindelijk weer de sloop en (iii) gederfde exploitatie inkomsten.

Beoordeling schade

Zoals staatsraad A-G Wattel in zijn conclusie voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak heeft uiteengezet, zijn de volgende grondslagen denkbaar: (i) het égalitébeginsel (art. 4:126 e.v. Awb), (ii) onrechtmatige daad (art. 6:162 BW), (iii) het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb) en (iv) het vertrouwensbeginsel (niet gecodificeerd in de Awb). AG Snijders geeft kort samengevat de voorkeur aan het vertrouwensbeginsel als grondslag voor de schadevergoeding. Dat zou betekenen dat dispositieschade, alleen het negatieve belang, voor vergoeding in aanmerking zou komen. Dit wil zeggen het nadeel dat is ontstaan doordat de burger handelingen heeft verricht of nagelaten op basis van het gewekte vertrouwen. Dit gerechtvaardigd vertrouwen kon de betreffende burger hebben tot half oktober 2019 (toen is de burger er op gewezen dat het bestemmingsplan het houden van paarden niet toestaat). Dit vertrouwen betrof dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. Vergoeding van het zogenaamde positieve belang – waarbij de belanghebbende financieel in de positie wordt gebracht waarin hij zou hebben verkeerd als de toezegging was nagekomen – is volgens Snijders in ieder geval niet aan de orde.

Hogere prijs

Schadepost (i) de hogere prijs die voor het perceel betaald zou zijn, komt als dispositieschade voor vergoeding in aanmerking, mits aannemelijk is dat de burger in het opgewekte vertrouwen een hogere prijs voor het perceel heeft betaald. Dat vindt Snijders in beginsel plausibel. Het verschil tussen aankoopprijs en gestelde marktwaarde vormt de schade die de burger heeft geleden.

Bouw- en sloopkosten

Ook de gemaakte (ii) bouwkosten en de te maken kosten van sloop komen voor vergoeding in aanmerking voor zover deze zijn oorzaak vindt in het gerechtvaardigd vertrouwen tot half oktober 2019. Alleen de daadwerkelijke kosten die zijn gemaakt komen voor vergoeding in aanmerking. Dus geen abstracte berekening. De burger zal op dit punt nog om nadere opheldering moeten worden gevraagd. Wat betreft de sloopkosten die de burger nog zal moeten maken, zal moeten worden nagegaan in hoeverre deze hun oorzaak vinden in bouwwerkzaamheden die zijn uitgevoerd in het gerechtvaardigd vertrouwen dat hij tot half oktober 2019 kon hebben.

Gederfde inkomsten

De derde schadepost (iii), betreffende de inkomsten zijn misgelopen doordat de manege niet kon wordt geëxploiteerd, komt niet voor vergoeding in aanmerking. Dit betreft geen dispositieschade. Als de burger daarvan vergoeding wenst, dan zal daarvoor een procedure moeten worden opgestart bij de burgerlijke rechter.

Tot slot

De Afdeling zal aan de hand van het advies een uitspraak doen over de zaak van de rijhal. Wij zullen deze met belangstelling volgen. In de tussentijd kunt u voor meer informatie over het vertrouwensbeginsel en schade contact opnemen met Jasper Molenaar, advocaat op de Sectie Overheid & Vastgoed.