Tracébesluit autowegen ViA15
Op 2 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3981) heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) geoordeeld over het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (ViA15). Met dit besluit wil de minister van Infrastructuur en Waterstaat de A15 in Arnhem doortrekken en de A12 en A15 verbreden. De aanleg van deze autowegen leidt echter tot stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden. Om de gevolgen van deze stikstofdepositie te mitigeren heeft de minister verschillende agrarische bedrijven uitgekocht, waardoor de vrijgekomen stikstofruimte gebruikt kan worden voor aanleg van de ViA15. De motivering van deze externe saldering vond de ABRvS in een eerdere tussenuitspraak (6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951) echter onvoldoende. De minister moest nader onderbouwen dat de beëindiging van de agrarische bedrijven slechts een aanvullende maatregel was, en dat de (blijvende) daling van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden al op een andere manier is gewaarborgd. Dat heeft de minister nu voldoende bewezen. Daarmee mag – na maar liefst 3 tussenuitspraken – het project ViA15 doorgaan.
Het additionaliteitsvereiste
Bij extern salderen met de beëindiging van een agrarisch bedrijf is van belang dat die maatregel (naast mitigatie) in beginsel ook geschikt is als instandhoudings- of passende maatregel in de zin van artikel 6 lid 1 en lid 2 Habitatrichtlijn. Extern salderen mag alléén als mitigerende maatregel in een passende beoordeling van een project worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling van de betrokken Natura 2000-gebieden, het behoud van natuurwaarden is geborgd, of in het geval er een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Dat laatste wil zeggen; een ander pakket aan maatregelen vanuit de overheid, waaronder de provincies. In de GOL-uitspraak (14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625) formuleert de ABRvS het als volgt:
“De beëindiging van het saldogevende bedrijf door aankoop en intrekking van de vergunning is een maatregel die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. Uit overweging 13-13.8 van de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (de PAS-uitspraak) volgt - kort gezegd - dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd, of in het geval er een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. (…) Dit betekent dat in dit geval inzichtelijk moet worden gemaakt met welke andere maatregelen dan de inzet van deze saldogevers een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd.”
De instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied moeten gelet op deze overweging van de ABRvS op een andere manier gewaarborgd zijn, bijvoorbeeld met maatregelen die zijn opgenomen in beheerplannen of Natuurdoelanalyses. Als uit de instandhoudingsdoelstellingen blijkt dat een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, dan moet volgens de ABRvS aannemelijk worden gemaakt dat de beëindiging van agrarische bedrijven niet nodig is om die (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau te realiseren. “Aannemelijk maken” betekent dat dit niet hoeft te worden aangetoond c.q. worden bewezen en dat hiervoor het bevoegde gezag enige mate van beoordelingsruimte toekomt die de bestuursrechter vervolgens terughoudend toetst.
Hoe kan de aannemelijkheidstoets worden ingevuld?
Voor de gegevens over de ontwikkeling van de stikstofdepositie is in de door de minister aangeleverde notitie uitgegaan van de AERIUS Monitor 2020. Voor de stikstofdepositie in de historische jaren wordt daarbij uitgegaan van de gegevens in de emissieregistratie van het RIVM en voor de toekomstige jaren van de emissieramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) op basis van de Klimaat- en Energieverkenning 2019 (KEV2019). De minister heeft aan de hand hiervan inzichtelijk gemaakt dat de landelijke stikstofdepositie tussen 2017 en 2030 zal afnemen met 17%. Op gebiedsniveau heeft de minister naar voren gebracht dat de depositie op de betrokken Natura 2000-gebieden in de periode tussen 2017 en 2020 is gedaald. Op grond van emissieramingen komt de minister tot de conclusie dat deze daling tot 2030 zal doorzetten met een afname van 236 tot 394 mol per hectare per jaar. Volgens de ABRvS heeft de minister daarmee voldoende aannemelijk gemaakt dat de stikstofruimte van de agrarische bedrijven niet zal hoeven worden aangewend om de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden te bereiken. Het uitkopen van de betreffende agrarische bedrijven voldoet dus aan het additionaliteitsvereiste.
Wat betekent de uitspraak voor de praktijk?
De uitspraak laat zien dat, en onder welke voorwaarden, externe saldering kan worden ingezet. Als voor de aannemelijkheidstoets in het kader van additionaliteit (uitsluitend) wordt verwezen naar nationale maatregelen dan is dat voor “nieuwe” nog te nemen besluiten over projecten mogelijk problematisch. Op 4 september 2024 werd namelijk duidelijk dat het kabinet het (NPLG) heeft geschrapt en daarmee ook de financiële steun bij natuurherstel voor provincies. Wat dit betekent voor de vraag of de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden wel voldoende gewaarborgd zijn, is nog onduidelijk. Een aantal provincies heeft laten weten door te gaan met het realiseren van de doelen uit het de provinciale programma’s landelijk gebied. Minister Wiersma (LVVN) heeft onlangs gemeld dat de antwoorden op vragen over het schrappen van het NPLG, later komen dan gebruikelijk. Voor toekomstige projecten blijft een goede motivatie, waarom externe saldering als mitigerende maatregel voor dat project kan worden ingezet, cruciaal.
