Handhaving onevenredig ondanks grootschalig illegaal gebruik!

Afwijzing verzoek om handhaving
De inzet van de uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2525) betreft een verzoek om handhaving ten aanzien van het 45 hectare grote ADM-terrein in het Westelijk Havengebied in Amsterdam. Dit terrein wordt sinds eind oktober 1997 gekraakt. Op het terrein wonen en werken ongeveer 200 personen, onder wie gezinnen met kinderen. De eigenaren van het terrein hebben een deel van het terrein verhuurd aan een bedrijf dat een loods alsmede een deel van de gronden en het water zal gaan gebruiken voor scheepvaartactiviteiten. Met het oog op deze verhuur hebben de eigenaren om handhaving verzocht. Het college heeft dat verzoek in eerste instantie afgewezen, omdat dit onevenredig zou zijn. Op dat moment was er volgens het college onvoldoende informatie over de concrete ingebruikname van het ADM-terrein en was de huurovereenkomst met het bedrijf (nog) niet getekend. Ook was geen fasering/stappenplan aanwezig over de precieze bedrijfsactiviteiten en heeft het bedrijf de benodigde vergunningen voor de betreffende (milieu)activiteiten nog niet aangevraagd.

Uitspraak rechtbank ten aanzien van weigering handhavend optreden
De rechtbank oordeelde dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat handhavend optreden zodanig onevenredig is dat daarvan kon worden afgezien. Daarbij tilt de rechtbank zwaar aan het feit dat er in het geldende bestemmingsplan uit 2013 expliciet voor is gekozen om de geldende bestemming te handhaven. In de Structuurvisie Amsterdam 2040 is het desbetreffende gebied ook aangeduid als een bedrijventerrein datbedoeld is voor grootschalige bedrijven en waar wonen niet is toegestaan. Ook heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst gelet op het grote aantal mensen dat al geruime tijd in strijd met het bestemmingsplan op het terrein woont en werkt. De rechtbank acht tot slot van belang dat al geruime tijd duidelijk was of had moeten zijn dat het gebruik van het terrein slechts tijdelijk was en dat de bewoners zich actief dienden in te spannen om een andere (woon)locatie te vinden. Kortom: de gemeente kan volgens de rechtbank niet van handhaving afzien.

Evenredigheidstoets
Naar aanleiding van de uitspraak heeft het college alsnog besloten om tot handhaving over te gaan, waarbij tevens hoger beroep is aangetekend bij de Afdeling. De Afdeling kennende was mijn inschatting in eerste instantie dat het oordeel van de rechtbank wel zou worden gevolgd. Niets is minder waar. De Afdeling oordeelt aan de hand van de volgende factoren dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden zodanig onevenredig is dat hiervan kon worden afgezien:

1. Ontbreken ontruimingstitel: de Afdeling stelt vast dat het college bij de belangenafweging uitdrukkelijk heeft betrokken dat het handhavingsverzoek is ingegeven door de wens van de eigenaren te kunnen beschikken over een ontruimd terrein. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling niet onderkend dat het college in verband hiermee in redelijkheid van belang heeft kunnen achten dat de eigenaren ten tijde van het besluit op bezwaar zonder succes hadden gepoogd om een civielrechtelijke ontruimingstitel voor het ADM-terrein te verkrijgen.
2. Ingrijpendheid van het besluit en voldoende concreetheid plannen: ook heeft de rechtbank volgens de Afdeling ten onrechte niet onderkend dat het college in redelijkheid van belang heeft kunnen achten dat toewijzing van het handhavingsverzoek een voor de bewoners en gebruikers van het ADM-terrein, die het terrein vanaf 1997 bewonen en gebruiken, zeer ingrijpend besluit is. Dit terwijl het algemene belang dat is gediend bij handelen overeenkomstig de wettelijke regels zoals het bestemmingsplan, ten tijde van het besluit op bezwaar van minder zwaarwegende betekenis kon achten, omdat op dat moment plannen voor het realiseren van gebruik conform het bestemmingsplan onvoldoende concreet waren. Hierbij acht de Afdeling van belang dat verzoeken van het college om een concrete en onderbouwde planning van het bedrijf over te leggen ten aanzien van haar plannen met het ADM-terrein geen resultaat hadden opgeleverd en dat op dat moment ook nog geen omgevingsvergunning was aangevraagd ten behoeve van het op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruik.
3. Eenduidig beleid: naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarnaast ten onrechte evenmin onderkend dat het college, gelet op de onderliggende belangen bij het Kraak- en ontruimingsbeleid, te weten het voorkomen van herkraak, het tegengaan van achteraf overbodige politie-inzet en het bevorderen van de geloofwaardigheid van overheidsoptreden, aan het belang van een eenduidige uitvoering van dit beleid eveneens een belangrijk gewicht mocht toekennen.
4. Bewoning door groot aantal personen, waaronder gezinnen: het college heeft naar het oordeel van de Afdeling daarbij groot gewicht mogen toekennen aan de omstandigheid dat ten tijde van het besluit op bezwaar een groot aantal personen, onder wie gezinnen, op het ADM-terrein woonachtig was.

Specifieke omstandigheden
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de lange bewonings- en gebruiksduur van het ADM-terrein en de specifieke omstandigheden van het geval, de belangen van de bewoners ten tijde van het besluit op bezwaar zwaarder dienden te wegen dan het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden. In dit kader is van belang dat het inwilligen van het handhavingsverzoek tot gevolg zou hebben dat een groot aantal personen hun woning zou moeten verlaten zonder over een alternatief te beschikken, terwijl anderzijds de plannen van de eigenaren van het ADM-terrein ten tijde van het besluit op bezwaar niet dermate concreet waren dat ontruiming op dat moment noodzakelijk was om die plannen te kunnen verwezenlijken.

Kenbaar maken onder welke omstandigheden wél handhaven
Toch sneuvelt de beslissing, omdat de Afdeling vindt dat het college in dit geval uit het oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid jegens eigenaren, in het besluit op bezwaar had moeten opnemen onder welke omstandigheden het wél tot handhaving zou overgaan. Hierbij acht de Afdeling van belang dat de bewoning en het gebruik van het ADM-terrein al zeer lange tijd voortduurden en dat het voor de eigenaren van het terrein van groot (financieel) belang was om onverkort te kunnen beschikken over hun gronden. Ook ontbreekt volgens de Afdeling een deugdelijke afweging tussen enerzijds de mate van concreetheid van de plannen met het ADM-terrein en anderzijds de belangen van de bewoners en gebruikers van het ADM-terrein. In zoverre is het besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Naast dit gebrek constateert de Afdeling ook motiveringsgebreken in het besluit van het college om alsnog handhavend op te treden. De bewoners van het ADM-terrein waren het uiteraard niet eens met dit handhavingsbesluit. De Afdeling oordeelt dat de belangen van de bewoners onvoldoende in die beslissing zijn betrokken.

Definitieve geschilbeslechting
De Afdeling oordeelt dat bij de huidige stand van zaken, waarbij aan het bedrijf inmiddels vergunningen zijn verleend en er al een grote investering door de eigenaren in het terrein is gedaan, in redelijkheid niet meer van handhaving kan worden afgezien. De Afdeling onderkent dat de bewoners en gebruikers een zwaarwegend belang hadden en hebben bij voortgezet gebruik, maar dat gebruik is echter onomstreden in strijd met het bestemmingsplan en er bestaat ook geen enkel zicht op legalisatie. De Afdeling komt in het kader van een definitieve beslechting van het geschil tot de conclusie dat de omstandigheden die eerder voor het college aanleiding konden zijn om van handhaving af te zien, zich nu niet meer voordoen.

Commentaar
Deze uitspraak illustreert dat handhaving onevenredig kan zijn, ook al wordt er op grote schaal in strijd gehandeld met het bestemmingsplan. Daarbij spelen elementen als het ontbreken van een civielrechtelijke ontruimingstitel, de mate van ingrijpendheid van handhaving en het belang van eenduidig beleid kennelijk een belangrijke rol. Deze uitspraak leert ons dat het voor gemeenten zaak is om bij de beoordeling van een handhavingsverzoek niet te gemakkelijk aan deze aspecten voorbij te gaan. Een andere belangrijk les voor de handhavingspraktijk is dat als in geval van een evidente strijdigheid wordt besloten om het verzoek niet in te willigen het belangrijk is om in het besluit kenbaar te maken onder welke omstandigheden wél tot handhaving zal worden overgegaan.

Wilt u meer weten over handhaving en de evenredigheid hiervan? Neem contact op met Jasper Molenaar.