Geheimhouding Gemeentewet en de Wob: Raad van State wijzigt spelregels

In een uitspraak van 28 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1676) wijzigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) de uitleg van een van de regels over besloten vergaderingen van de gemeenteraad (de raad). Dit uitdrukkelijk in afwijking van eerdere rechtspraak.

Achtergrond

Artikel 25 lid 1 van de Gemeentewet geeft de raad de bevoegdheid om (o.a.) tijdens een besloten raadsvergadering geheimhouding op te leggen ten aanzien van onderwerpen die tijdens die vergadering zijn behandeld. Hiervoor is vereist dat er sprake is van een belang als genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Artikel 23 van de Gemeentewet bepaalt dat raadsvergaderingen in beginsel openbaar zijn (dit in tegenstelling tot vergaderingen van het college van b&w, zie artikel 54 van de Gemeentewet). Onder omstandigheden kan de raad beslissen dat met gesloten deuren wordt vergaderd. Artikel 24 van de Gemeentewet noemt de gevallen waarin besloten vergaderen niet is toegestaan.

Van een vergadering met gesloten deuren (een besloten vergadering) wordt een afzonderlijk verslag opgemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt tenzij de raad anders beslist. Dit is voorschreven in artikel 23 lid 4 van de Gemeentewet. Volgens de wetgever dient deze bepaling ter bescherming van raadsleden die juist in een besloten vergadering vrijuit moeten kunnen spreken en daarbij niet gehinderd dienen te worden door de mogelijkheid dat het verslag tegen de wil van de raad geheel of gedeeltelijk openbaar zou worden. Onder verwijzing naar deze doelstelling heeft de Afdeling in 2009 geoordeeld dat openbaarmaking van het verslag niet mogelijk is als de raad daartoe niet heeft beslist (ECLI:NL:RVS:2009:BG9791).

De casus

In de Afdelingsuitspraak van 28 juli 2021 staat artikel 23 lid 4 van de Gemeentewet centraal. Startpunt in deze zaak is een Wob-verzoek gericht aan het college van b&w van Soest. Onder het bereik van dit verzoek vallen onder meer de notulen van twee vergaderingen van de gemeenteraad van Soest.

In het besluit op het Wob-verzoek heeft het college de openbaarmaking van deze notulen geweigerd met een beroep op artikel 11 lid 1 van de Wob: de notulen zijn volgens het college bestemd voor intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. De indiener van het Wob-verzoek vecht dit besluit aan. De rechtbank oordeelt vervolgens dat de weigering van notulen onvoldoende is gemotiveerd. Daarbij overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat toepassing is gegeven aan artikel 23 lid 2 van de Gemeentewet om de deuren van de raadsvergadering te sluiten en ook niet aan artikel 25 lid 1 van die wet om geheimhouding op te leggen over wat in de besloten vergadering is besproken. Aanleiding voor het college om in hoger beroep te gaan.

Oordeel Afdeling en nieuwe uitleg artikel 23 lid 4 Gemeentewet

In hoger beroep oordeelt de Afdeling eerst over de status van de raadsvergaderingen in kwestie: waren deze wel of niet besloten? Op dit punt corrigeert de Afdeling de rechtbank:

“3.2. De Afdeling heeft kennis genomen van de notulen die het college vertrouwelijk heeft ingediend. Daaruit kan worden afgeleid dat de raad heeft ingestemd met een vergadering met gesloten deuren. Nu niet gebleken is dat de raad heeft beslist tot openbaarmaking van de notulen, worden die ingevolge artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet niet openbaar gemaakt. Deze bepaling bevat een uitputtende regeling over de openbaarmaking en geheimhouding van verslagen van vergaderingen van de gemeenteraad met gesloten deuren, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (onder meer uitspraak van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1975), wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Daarvan is sprake indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Nu de Wob in dit geval niet van toepassing is, heeft de rechtbank het besluit van 9 mei 2019 ten onrechte getoetst aan de Wob.”

Tot zover positief voor het college. De Afdeling oordeelt aansluitend echter dat het college ter zake van de notulen onbevoegd was om op het Wob-verzoek een besluit te nemen. Volgens de Afdeling moet het Wob-verzoek namelijk ook worden aangemerkt als een verzoek aan de raad om te beslissen tot het openbaar maken van de notulen. Het college had het verzoek daarom aan de raad moeten doorzenden. De Afdeling vernietigt uiteindelijk dan ook het besluit op bezwaar van het college over de notulen en draagt de raad op dat besluit te nemen. In dit verband geeft de Afdeling een nieuwe uitleg aan artikel 23 lid 4 Gemeentewet:

“3.4. (...) Anders dan in de uitspraak van 14 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BG9791, is de Afdeling thans van oordeel dat een redelijke uitleg van artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet met zich brengt dat de raad alsnog kan beslissen de notulen openbaar te maken. Daarbij is van belang dat de regering een voorstel van wet heeft ingediend tot wijziging van artikel 23 en 25 van de Gemeentewet (Kamerstukken II, 2019/20, 35 546, nr. 2), dat strekt tot het bundelen van de regels die gelden met betrekking tot geheimhouding en een besloten vergadering. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2019/20, 35 546, nr. 3, blz. 17) staat dat het in beslotenheid vergaderen een afwijking is van de hoofdregel dat de vergadering van de raad in het openbaar wordt gehouden. Die geheimhouding wordt gekoppeld aan een bevoegdheid van de raad om daar anders over te beslissen. Het beslissen tot opheffing van geheimhouding van informatie die in een besloten vergadering is gedeeld, kan staande die vergadering worden genomen maar ook op een later moment, aldus deze memorie van toelichting.

Uit de geschiedenis van totstandkoming van artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet zoals die nu geldt (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3 blz. 82), blijkt dat deze bepaling dient ter bescherming van raadsleden die juist in een besloten vergadering vrijuit moeten kunnen spreken en daarbij niet gehinderd dienen te worden door de mogelijkheid dat het verslag tegen de wil van de raad geheel of gedeeltelijk openbaar zou worden. Indien de raad op een later tijdstip, zoals in deze zaak ruimschoots het geval is, een besluit neemt over het alsnog geheel of gedeeltelijk openbaar maken van de notulen, dienen, in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden uitdrukkelijk in aanmerking te worden genomen.”

Kortom, anders dan voorheen kan de raad op een later moment alsnog beslissen om het verslag/de notulen van een besloten raadsvergadering openbaar te maken.

Opmerkelijk is dat de Afdeling voor haar overweging niet alleen te rade gaat bij de wetsgeschiedenis van artikel 23 lid 4 van de Gemeentewet, maar ook aansluiting zoekt bij een wetsvoorstel. Oftewel bij mogelijk komend recht. Dit wetsvoorstel genaamd ‘Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur’ strekt ertoe dat de huidige geheimhoudingsbepalingen in de artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet vervallen en in aangepaste, vereenvoudigde vorm worden gebundeld in een nieuw hoofdstuk in de Gemeentewet. Dit geldt overigens ook voor de corresponderende geheimhoudingsbepalingen in de Provinciewet (artikelen 25, 55 en 91), de Waterschapswet (artikelen 37 en 43) en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (artikelen 26, 66 en 119). Het wetsvoorstel is momenteel bij de Tweede Kamer in behandeling. Het is dus geen gegeven dat dit voorstel (in zijn huidige vorm) ook de eindstreep haalt en wet wordt.

Aandachtspunten voor de praktijk

Wat daar verder ook van zij, de Afdelingsuitspraak van 28 juli 2021 biedt enkele aandachtspunten voor de praktijk:

1. de raad kan na afloop van een besloten raadsvergadering op eigen initiatief besluiten om het verslag/de notulen van die vergadering alsnog openbaar te maken. Hierbij moet de raad, in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds aanwezige raadsleden uitdrukkelijk in aanmerking nemen;
2. als de raad een Wob-verzoek ontvangt waarin wordt gevraagd om het verslag van een besloten vergadering, of dit verslag valt anderszins onder de reikwijdte van dat verzoek, dan moet de raad een besluit nemen over het alsnog openbaar maken van het verslag. Ook in dit geval moet de raad de belangen van de destijds aanwezige raadsleden uitdrukkelijk meewegen;
3. als het college een Wob-verzoek ontvangt waarin wordt gevraagd om het verslag van een besloten vergadering, of dit verslag valt anderszins onder de reikwijdte van dat verzoek, dan moet het college het Wob-verzoek doorzenden aan de raad voor een besluit over de openbaarmaking van het verslag. Dit is in lijn met de doorzendplicht uit artikel 4 van de Wob. Mijns inziens is de indiener van het Wob-verzoek dan belanghebbende bij zowel het Wob-besluit van het college, als bij het ‘openbaarmakingsbesluit’ van de raad. Dat is namelijk ook het geval indien een Wob-verzoek aan het college betrekking heeft op documenten ten aanzien waarvan de raad geheimhouding heeft opgelegd of bekrachtigd. De indiener is dan belanghebbende bij het Wob-besluit van het college én het opheffingsbesluit van de raad (vgl. ECLI:NL:RVS:2016:3140 en ECLI:NL:RVS:2018:3991).

Wilt u meer weten over (toekomstig) geheimhoudingsrecht en de Wob? Neem contact op met Jelmer Keur, advocaat sectie Overheid & Vastgoed.