In een belangwekkende
uitspraak over de gedoogplicht van artikel 5.24 van de Waterwet oordeelt de Afdeling dat een oppervlakteverlies van 2.89% geen onteigening vordert, en dat de aan de vorige eigenaar betaalde schadevergoeding niet afdoet aan de aanspraken van de nieuwe eigenaar.
Waar ging het in deze zaak om?
Het Wetterskip Fryslân, hierna het Waterschap, had in het kader van een projectplan een gebruikersovereenkomst gesloten met “eigenaar 1” voor de uitvoering van werkzaamheden op zijn perceel, onder meer bestaande uit het verbreden van de watergang en de demping van de ter plaatse aanwezige vijver. Op grond van deze overeenkomst ontving “eigenaar 1” in ruil daarvoor een vergoeding van het waterschap. Eigenaar 1 was verplicht de in de overeenkomst opgenomen verplichtingen met een kettingbeding aan nieuwe eigenaren op te leggen.
Eigenaar 1 verkocht en leverde zijn perceel aan eigenaar 2. Van een kettingbeding bij de levering was geen sprake, en eigenaar 2 was naar eigen zeggen niet eens op de hoogte van de gebruikersovereenkomst. Eigenaar 2 stelde zich dan ook op het (in beginsel juiste) standpunt dat hij niet verplicht was mee te werken aan de uitvoering van de werkzaamheden, en dat hij alleen wilde meewerken als hij een vergoeding kreeg.
Het waterschap liet het er niet bij zitten en legde op grond van artikel 5.24 Waterwet een gedoogplicht op. Bij afzonderlijk besluit wees het waterschap het verzoek van eigenaar 2 om toekenning van een schadevergoeding af, omdat de schade anderszins was verzekerd als bepaald in artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. Het waterschap vond eigenaar 2 voor het geleden nadeel op voldoende wijze via de koopsom was gecompenseerd, omdat “eigenaar 1” had verklaard dat hij de overeengekomen vergoeding al had meegewogen bij de hoogte van de overeengekomen koopprijs. Ook heeft eigenaar 2 bij het passeren van de akte bij de notaris een afschrift van de gebruikersovereenkomst ontvangen, en heeft hij hierop geen actie ondernomen.
In hoger beroep betoogde eigenaar 2 dat de gedoogplicht ten onrechte was opgelegd, omdat er geen overleg met hem was gevoerd en geen aandacht was besteed aan de oppervlakte-eis. Verder voerde eigenaar 2 aan dat hij wel degelijk aanspraak maakte op schadevergoeding, omdat (eventuele) voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding bij een eventueel recht op schadevergoeding als gevolg van een gedoogplicht geen rol spelen.
Oordeel Afdeling: oppervlakte-eis en bijzondere omstandigheden
De Afdeling is van oordeel dat de op grond van artikel 5.24 van de Waterwet opgelegde gedoogplicht terecht door het waterschap is opgelegd. Het oppervlak van gronden van eigenaar 2 langs de hoofdwatergang bedraagt 4.842 m2. De watergang langs die percelen is ongeveer 70 meter lang, en met de verbreding van de watergang met 2 meter is in totaal ongeveer 140 m2 gemoeid. Dit is 2,89% van het eigendom van [appellant]. Dit voor de verbreding van de watergang benodigde oppervlak kan als gering worden aangemerkt. (Uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3668.) Nu ook de bruikbaarheid van de rest van het perceel niet is verminderd, is het dagelijks bestuur terecht tot de conclusie gekomen dat de belangen van [appellant] geen onteigening vorderen, zodat het in zoverre een gedoogplicht op grond van artikel 5.24 van de Waterwet kon opleggen.
Nadeelcompensatie, maar bij vergraven wel volledige vergoeding
Ten aanzien van het verzoek van eigenaar 2 om een schadevergoeding stelt de Afdeling voorop dat uit artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet niet volgt dat het vergoeden van schade een voorwaarde is voor het opleggen van een gedoogplicht. De mogelijkheid om een verzoek tot schadevergoeding in te dienen is opgenomen in artikel 7.14 Waterwet.
De Afdeling legt in de uitspraak duidelijk uit dat deze schaderegeling een nadeelcompensatieregeling betreft. Dat betekent dat als uitgangspunt geldt dat alleen die schade wordt vergoed die niet onder het normaal maatschappelijk risico valt en die redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening en risico van de benadeelde komt. Als door een besluit de onroerende zaak zelf wordt aangetast, bijvoorbeeld door vergraving van gronden, is in beginsel wel een volledige schadeloosstelling op zijn plaats.
Overeenkomst met rechtsvoorganger bindt nieuwe eigenaar niet
Hoewel het waterschap aan “eigenaar 1” een volledige schadevergoeding had betaald, zet de overeenkomst tussen het waterschap en deze eigenaar naar het oordeel van de Afdeling niet het wettelijk recht op schadevergoeding van eigenaar 2 opzij. Zelfs als het risico op het vergraven van gronden was te voorzien, zoals het waterschap stelde, dan nog mocht eigenaar 2 er als eigenaar van de gronden vanuit gaan dat hij zou worden gecompenseerd voor het verlies van grond. Door het waterschap kon geen beroep worden gedaan op de inhoud van zijn schriftelijke overeenkomst met eigenaar 1, omdat eigenaar 2 daarbij geen partij was.
Dat “eigenaar 1” aan het waterschap zou hebben medegedeeld dat de schadevergoeding is verdisconteerd in de koopprijs, vindt de Afdeling onvoldoende om te stellen dat de schade anderszins is verzekerd. Die stelling werd namelijk door eigenaar 2 betwist. Ook het feit dat het waterschap de vergoeding al aan eigenaar 1 had betaald leidt niet tot een andere conclusie. Eigenaar 2 was nu eenmaal geen partij was bij de (gebruikers)overeenkomst. Het komt niet voor risico van eigenaar 2 dat “eigenaar 1” zich niet aan de verplichtingen uit de overeenkomst heeft gehouden door het niet opnemen van een kettingbeding. Eigenaar 2 heeft als eigenaar schade geleden en maakt dan ook terecht aanspraak op schadevergoeding. Als het waterschap zich daardoor genoodzaakt ziet twee keer een vergoeding te betalen voor het vergraven van de gronden, moet het waterschap zich maar wenden tot “eigenaar 1” wegens het niet nakomen van de gesloten overeenkomst.
Commentaar
Ten aanzien van het opleggen van de gedoogplicht houdt de Afdeling vast aan de vaste maatstaf dat de voor de benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de rechthebbende van belang is. Een grondbeslag van 2,89 % is zo gering dat de belangen van de eigenaar onteigening niet vorderen. Verder is, ook volgens vaste rechtspraak, van belang of zich bijzondere omstandigheden voordoen, zoals de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel. Die laatste maatstaf is in die zin opmerkelijk dat als, vanwege de onbruikbaarheid van de rest van het perceel, zou worden gekozen voor onteigening, het probleem van de onbruikbaarheid van de rest van het perceel daardoor niet wordt opgelost. De onteigening blijft immers (met uitzondering van de situatie van artikel 38 Onteigeningswet waarin de overneming van de rest van een erf kan worden gevorderd) beperkt tot de begrenzing van het projectplan. Ook bij onteigening lost de onbruikbaarheid van de rest van het perceel zich dus op door een (volledige) schadevergoeding. De onbruikbaarheid van het gedeelte waarop de gedoogplicht betrekking heeft, dus in dit geval het te vergraven gedeelte, lijkt om die reden een bruikbaarder criterium.
De uitspraak is verder interessant omdat de Afdeling herhaalt dat artikel 7.14 Waterwet een nadeelcompensatieregeling is (en er dus niet toe strekt om geleden schade volledig te vergoeden). Bij de totstandkoming van de Waterwet is overigens wel uitdrukkelijk onderkend dat bij schade als gevolg van een gedoogplicht een volledige schadeloosstelling op zijn plaats kan zijn. De Afdeling vindt dan ook dat schade als gevolg van het vergraven van het perceel volledig moet worden vergoed. Dit is van belang, omdat als de eigenaar bij onteigening van zijn grond voor de uitvoering van een projectplan een hogere schadeloosstelling zou ontvangen dan wanneer een gedoogplicht wordt opgelegd, gesteld kan worden dat zijn belangen onteigening vorderen.
Ten slotte laat deze uitspraak zien dat het waterschap er goed aan doet de gebruikersovereenkomst in te schrijven in de openbare registers van het Kadaster. Daarmee voorkomt men discussie over de vraag of de nieuwe eigenaar op de hoogte was van de afspraken met eigenaar 1. Nu dat niet was gebeurd kan eigenaar 2 niet de dupe worden van de wanprestatie van eigenaar 1.
Ook verdient het aanbeveling om het moment van de betaling van de vergoeding te koppelen aan de uitvoering van de werkzaamheden. Ik neem aan dat het waterschap inderdaad zal proberen bij eigenaar 1 de betaalde vergoeding terug te halen.
Heeft u vragen met betrekking tot (het opleggen van) gedoogplichten op grond van art. 5.24 Waterwet? Neem dan contact op met Hanna Zeilmaker, advocaat bij Dirkzwager
Waar ging het in deze zaak om?
Het Wetterskip Fryslân, hierna het Waterschap, had in het kader van een projectplan een gebruikersovereenkomst gesloten met “eigenaar 1” voor de uitvoering van werkzaamheden op zijn perceel, onder meer bestaande uit het verbreden van de watergang en de demping van de ter plaatse aanwezige vijver. Op grond van deze overeenkomst ontving “eigenaar 1” in ruil daarvoor een vergoeding van het waterschap. Eigenaar 1 was verplicht de in de overeenkomst opgenomen verplichtingen met een kettingbeding aan nieuwe eigenaren op te leggen.
Eigenaar 1 verkocht en leverde zijn perceel aan eigenaar 2. Van een kettingbeding bij de levering was geen sprake, en eigenaar 2 was naar eigen zeggen niet eens op de hoogte van de gebruikersovereenkomst. Eigenaar 2 stelde zich dan ook op het (in beginsel juiste) standpunt dat hij niet verplicht was mee te werken aan de uitvoering van de werkzaamheden, en dat hij alleen wilde meewerken als hij een vergoeding kreeg.
Het waterschap liet het er niet bij zitten en legde op grond van artikel 5.24 Waterwet een gedoogplicht op. Bij afzonderlijk besluit wees het waterschap het verzoek van eigenaar 2 om toekenning van een schadevergoeding af, omdat de schade anderszins was verzekerd als bepaald in artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. Het waterschap vond eigenaar 2 voor het geleden nadeel op voldoende wijze via de koopsom was gecompenseerd, omdat “eigenaar 1” had verklaard dat hij de overeengekomen vergoeding al had meegewogen bij de hoogte van de overeengekomen koopprijs. Ook heeft eigenaar 2 bij het passeren van de akte bij de notaris een afschrift van de gebruikersovereenkomst ontvangen, en heeft hij hierop geen actie ondernomen.
In hoger beroep betoogde eigenaar 2 dat de gedoogplicht ten onrechte was opgelegd, omdat er geen overleg met hem was gevoerd en geen aandacht was besteed aan de oppervlakte-eis. Verder voerde eigenaar 2 aan dat hij wel degelijk aanspraak maakte op schadevergoeding, omdat (eventuele) voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding bij een eventueel recht op schadevergoeding als gevolg van een gedoogplicht geen rol spelen.
Oordeel Afdeling: oppervlakte-eis en bijzondere omstandigheden
De Afdeling is van oordeel dat de op grond van artikel 5.24 van de Waterwet opgelegde gedoogplicht terecht door het waterschap is opgelegd. Het oppervlak van gronden van eigenaar 2 langs de hoofdwatergang bedraagt 4.842 m2. De watergang langs die percelen is ongeveer 70 meter lang, en met de verbreding van de watergang met 2 meter is in totaal ongeveer 140 m2 gemoeid. Dit is 2,89% van het eigendom van [appellant]. Dit voor de verbreding van de watergang benodigde oppervlak kan als gering worden aangemerkt. (Uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3668.) Nu ook de bruikbaarheid van de rest van het perceel niet is verminderd, is het dagelijks bestuur terecht tot de conclusie gekomen dat de belangen van [appellant] geen onteigening vorderen, zodat het in zoverre een gedoogplicht op grond van artikel 5.24 van de Waterwet kon opleggen.
Nadeelcompensatie, maar bij vergraven wel volledige vergoeding
Ten aanzien van het verzoek van eigenaar 2 om een schadevergoeding stelt de Afdeling voorop dat uit artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet niet volgt dat het vergoeden van schade een voorwaarde is voor het opleggen van een gedoogplicht. De mogelijkheid om een verzoek tot schadevergoeding in te dienen is opgenomen in artikel 7.14 Waterwet.
De Afdeling legt in de uitspraak duidelijk uit dat deze schaderegeling een nadeelcompensatieregeling betreft. Dat betekent dat als uitgangspunt geldt dat alleen die schade wordt vergoed die niet onder het normaal maatschappelijk risico valt en die redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening en risico van de benadeelde komt. Als door een besluit de onroerende zaak zelf wordt aangetast, bijvoorbeeld door vergraving van gronden, is in beginsel wel een volledige schadeloosstelling op zijn plaats.
Overeenkomst met rechtsvoorganger bindt nieuwe eigenaar niet
Hoewel het waterschap aan “eigenaar 1” een volledige schadevergoeding had betaald, zet de overeenkomst tussen het waterschap en deze eigenaar naar het oordeel van de Afdeling niet het wettelijk recht op schadevergoeding van eigenaar 2 opzij. Zelfs als het risico op het vergraven van gronden was te voorzien, zoals het waterschap stelde, dan nog mocht eigenaar 2 er als eigenaar van de gronden vanuit gaan dat hij zou worden gecompenseerd voor het verlies van grond. Door het waterschap kon geen beroep worden gedaan op de inhoud van zijn schriftelijke overeenkomst met eigenaar 1, omdat eigenaar 2 daarbij geen partij was.
Dat “eigenaar 1” aan het waterschap zou hebben medegedeeld dat de schadevergoeding is verdisconteerd in de koopprijs, vindt de Afdeling onvoldoende om te stellen dat de schade anderszins is verzekerd. Die stelling werd namelijk door eigenaar 2 betwist. Ook het feit dat het waterschap de vergoeding al aan eigenaar 1 had betaald leidt niet tot een andere conclusie. Eigenaar 2 was nu eenmaal geen partij was bij de (gebruikers)overeenkomst. Het komt niet voor risico van eigenaar 2 dat “eigenaar 1” zich niet aan de verplichtingen uit de overeenkomst heeft gehouden door het niet opnemen van een kettingbeding. Eigenaar 2 heeft als eigenaar schade geleden en maakt dan ook terecht aanspraak op schadevergoeding. Als het waterschap zich daardoor genoodzaakt ziet twee keer een vergoeding te betalen voor het vergraven van de gronden, moet het waterschap zich maar wenden tot “eigenaar 1” wegens het niet nakomen van de gesloten overeenkomst.
Commentaar
Ten aanzien van het opleggen van de gedoogplicht houdt de Afdeling vast aan de vaste maatstaf dat de voor de benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de rechthebbende van belang is. Een grondbeslag van 2,89 % is zo gering dat de belangen van de eigenaar onteigening niet vorderen. Verder is, ook volgens vaste rechtspraak, van belang of zich bijzondere omstandigheden voordoen, zoals de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel. Die laatste maatstaf is in die zin opmerkelijk dat als, vanwege de onbruikbaarheid van de rest van het perceel, zou worden gekozen voor onteigening, het probleem van de onbruikbaarheid van de rest van het perceel daardoor niet wordt opgelost. De onteigening blijft immers (met uitzondering van de situatie van artikel 38 Onteigeningswet waarin de overneming van de rest van een erf kan worden gevorderd) beperkt tot de begrenzing van het projectplan. Ook bij onteigening lost de onbruikbaarheid van de rest van het perceel zich dus op door een (volledige) schadevergoeding. De onbruikbaarheid van het gedeelte waarop de gedoogplicht betrekking heeft, dus in dit geval het te vergraven gedeelte, lijkt om die reden een bruikbaarder criterium.
De uitspraak is verder interessant omdat de Afdeling herhaalt dat artikel 7.14 Waterwet een nadeelcompensatieregeling is (en er dus niet toe strekt om geleden schade volledig te vergoeden). Bij de totstandkoming van de Waterwet is overigens wel uitdrukkelijk onderkend dat bij schade als gevolg van een gedoogplicht een volledige schadeloosstelling op zijn plaats kan zijn. De Afdeling vindt dan ook dat schade als gevolg van het vergraven van het perceel volledig moet worden vergoed. Dit is van belang, omdat als de eigenaar bij onteigening van zijn grond voor de uitvoering van een projectplan een hogere schadeloosstelling zou ontvangen dan wanneer een gedoogplicht wordt opgelegd, gesteld kan worden dat zijn belangen onteigening vorderen.
Ten slotte laat deze uitspraak zien dat het waterschap er goed aan doet de gebruikersovereenkomst in te schrijven in de openbare registers van het Kadaster. Daarmee voorkomt men discussie over de vraag of de nieuwe eigenaar op de hoogte was van de afspraken met eigenaar 1. Nu dat niet was gebeurd kan eigenaar 2 niet de dupe worden van de wanprestatie van eigenaar 1.
Ook verdient het aanbeveling om het moment van de betaling van de vergoeding te koppelen aan de uitvoering van de werkzaamheden. Ik neem aan dat het waterschap inderdaad zal proberen bij eigenaar 1 de betaalde vergoeding terug te halen.
Heeft u vragen met betrekking tot (het opleggen van) gedoogplichten op grond van art. 5.24 Waterwet? Neem dan contact op met Hanna Zeilmaker, advocaat bij Dirkzwager
Gerelateerd
Grondbeleid
