In het geval uitbreidingsplannen van veehouderijen negatieve effecten kunnen hebben op omliggende Natura 2000-gebieden, vereist de natuurwetgeving voor deze projecten een vergunning. Gaat het bevoegde bestuursorgaan over tot vergunningverlening, dan wordt dit besluit regelmatig aangevochten door een of meerdere milieuorganisaties bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Zo ook in de recente zaak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1940). In deze zaak heeft Dutch Dairy Genetics B.V. op 2 februari 2015 een aanvraag ingediend bij het college van gedeputeerde staten van Gelderland (“GS”) om een vergunning voor de uitbreiding van een rundveehouderij in de gemeente Bronckhorst. Bij besluit van 11 maart 2016 hebben GS deze vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (“Nbw 1998” / “Nbw-vergunning”)^[1]. De Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland en anderen en de Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie (tezamen: “appellanten”) betogen onder andere dat ten onrechte externe saldering is toegepast. In deze bijdrage ga ik uitsluitend op deze beroepsgrond in.

Vooraf: wat is externe saldering?

Externe saldering houdt kort gezegd in dat het verlenen van een Nbw-vergunning voor het oprichten of uitbreiden van een agrarisch bedrijf, mogelijk wordt gemaakt door de intrekking van de vergunning van een ander agrarisch bedrijf. Dit laatste bedrijf geeft zijn depositiesaldo als het ware aan het nieuwe of uitbreidende bedrijf. Op deze wijze kunnen nieuwe ontwikkelingen doorgang vinden, zonder dat de stikstofdepositie toeneemt. Met de inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof (“PAS”) op 1 juli 2015 is externe saldering (behoudens uitzonderingsgevallen) niet meer toegestaan.

Onvolledige vergunningaanvraag

Volgens de appellanten hebben GS in dit geval ten onrechte externe saldering toegepast. Het eerste argument is dat de ingediende aanvraag op 1 juli 2015 niet volledig was; pas ná deze datum is de aanvraag aangevuld met gegevens waaruit zou blijken dat met toepassing van externe saldering de omliggende Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. De Afdeling verwerpt dit betoog en oordeelt dat uit de Nbw 1998 volgt dat het mogelijk is om een aanvraag die vóór 1 juli 2015 is ingediend, ná 1 juli 2015 aan te vullen met gegevens die nodig zijn om de vergunning te kunnen verlenen met toepassing van externe saldering.

Ontbreken van directe samenhang

Vervolgens stellen de appellanten dat geen sprake is van de vereiste directe samenhang tussen de verlening van de Nbw-vergunning aan Dutch Dairy Genetics en de intrekking van de milieuvergunningen van twee agrarische bedrijven in de omgeving. Zo zou de milieuvergunning van een van de saldogevende bedrijven nog niet zijn ingetrokken. Verder zou niet zijn onderzocht of de beide saldogevende bedrijven feitelijk nog aanwezig waren ten tijde van het intrekkingsbesluit of ten tijde van het sluiten van de overeenkomst tussen Dutch Dairy Genetics en de twee saldogevende bedrijven over de overname van ammoniakemissie.

Om te beginnen overweegt de Afdeling in lijn met een eerdere uitspraak van 13 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1931), dat externe saldering in beginsel mogelijk is met een milieuvergunning die is verleend vóór de referentiedatum^[2] en die na die datum is ingetrokken. De appellanten wijzen er volgens de Afdeling terecht op dat externe saldering slechts mogelijk is wanneer er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning. Die directe samenhang wordt aangenomen als:

• de vergunning voor het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van ammoniakemissie van de in te trekken milieuvergunning; en

• vaststaat dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd.

In dit kader overweegt de Afdeling dat het niet relevant is of tot het moment van intrekking van de vergunning, of tot het moment waarop de overeenkomst tot overname van ammoniakemissie wordt gesloten, nog vee op het saldogevende bedrijf aanwezig was. Wél is relevant of het bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was (ECLI:NL:RVS:2011:BQ9630 en ECLI:NL:RVS:2013:714). Dat is het geval als hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een Nbw-vergunning is vereist voor de realisering van een project. Deze voorwaarden zijn gesteld om het mitigerende karakter van externe saldering te waarborgen (d.w.z. het voorkomen of reduceren van negatieve effecten).

De Afdeling constateert vervolgens dat in de motivering van het besluit tot vergunningverlening andere hoeveelheden ammoniakrechten van een van de saldogevende bedrijven worden genoemd, dan die zijn gebruikt voor de berekeningen ten behoeve van de toepassing van externe saldering. Verder oordeelt de Afdeling dat uit controlerapporten blijkt dat de huisvesting van de saldogevende bedrijven in zodanige staat verkeert, dat het houden van vee zonder aanzienlijke investering niet meer mogelijk is. In dit licht hebben GS ten onrechte niet beoordeeld of tot het moment van intrekken van de milieuvergunningen of tot het moment waarop de overnameovereenkomst is gesloten, in de bestaande stallen vee kon worden gehouden in overeenstemming met de geldende milieuvergunningen. In dat geval was hervatting van de bedrijven mogelijk zonder dat daarvoor een Nbw-vergunning voor de realisering van een project was vereist, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (ECLI:NL:RVS:2016:3493).

Eindconclusie Afdeling

De Afdeling komt dan ook tot de slotsom dat GS het besluit tot vergunningverlening van 11 maart 2016 in strijd met de Nbw 1998 onvoldoende hebben gemotiveerd. De Afdeling vernietigt het besluit dan ook en bepaalt dat GS een nieuw besluit moeten nemen. Daarbij geeft de Afdeling “ter voorlichting” nog mee dat gezien het feit dat de aanvraag vóór 1 juli 2015 is ingediend, GS toepassing kunnen geven aan externe saldering op grond van het overgangsrecht uit het Besluit natuurbescherming. Het is nu aan GS om de spreekwoordelijke handschoen op te pakken.

Wilt u meer weten over vergunningverlening en wetgeving op het gebied van natuurbescherming? Neem contact op met Jelmer Keur, advocaat sectie Overheid & Vastgoed.

^[1] De Nbw 1998 is per 1 januari 2017 opgegaan in de Wet natuurbescherming.
^[2] De referentiedatum voor Habitatrichtlijngebieden is 7 december 2004 (m.u.v. gebieden die pas na deze datum door de Europese Commissie van communautair belang zijn verklaard). Voor Vogelrichtlijngebieden is de referentiedatum 10 juni 1994.