De verblijfsvergunning EU-langdurig ingezetene nr. III: telt het zoekjaar hoogopgeleiden mee?

Casus

In de zaak van de Raad van State van 8 november 2021 was sprake van een arbeidsmigrante met (schematisch weergegeven) de volgende vergunningenhistorie:

Op 13 september 2019 diende de arbeidsmigrante een aanvraag in voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning EU-langdurig ingezetene. In het tweede artikel hebben wij uitgelegd dat daarvoor een vijfjaarstermijn geldt en dat de periode van studie (in de casus bijna acht jaar) voor de helft meetelt, zodat dit zich vertaalde in een periode van bijna vier jaar. De arbeidsmigrante kwam dus ruim één jaar te kort. Ze stelde dat de periode waarin zij beschikte over de verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ ook meetelde voor de vijfjaarstermijn. De IND was het daar niet mee eens en wees de aanvraag af.

Eerste aanleg

In eerste aanleg oordeelde de rechtbank – net als de IND (de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid) – op 18 november 2020 dat de verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ kwalificeert als een (i) tijdelijk en (ii) formeel beperkt verblijfsrecht en deze periode niet meetelt. De rechter wijst daarbij op het feit dat de verblijfsvergunning ten hoogste één jaar geldig is, niet verlengbaar is en bedoeld is voor het zoeken naar en verrichten van arbeid.

Hoger beroep

De arbeidsmigrante gaat in hoger beroep en stelt dat met de verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ is beoogd om voormalige studenten de gelegenheid te geven om een baan te vinden om zich duurzaam in Nederland te vestigen. Van tijdelijkheid en/of een formeel beperkt verblijf is dus geen sprake, aldus de arbeidsmigrante. Helaas laat de Raad van State zich hier niet inhoudelijk over uit, maar vernietigt de uitspraak van de rechtbank omdat niet deugdelijk gemotiveerd is ingegaan op de argumenten van de arbeidsmigrante. De IND moet een nieuw besluit op bezwaar nemen en daarbij in acht nemen dat de arbeidsmigrante sinds augustus 2020 (ook zonder haar verblijf in het kader van ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ mee te tellen) aan de vijfjaarstermijn voldoet.

Analyse

Als rode draad door de uitspraak in eerste aanleg liep een uitspraak van het HvJ EU uit 2012 (Mangat Singh). In Mangat Singh wordt door het HvJ EU ingegaan op twee periodes die niet meetellen voor de vijfjaarstermijn:

1. Tijdelijk verblijf: dit zijn periodes waarin het verblijf uitsluitend om redenen van tijdelijke aard is.
2. Formeel beperkt verblijf: dit zijn periodes waarin over een verblijfsvergunning wordt beschikt met een formele beperking die het belet dat de vreemdeling zich duurzaam in de lidstaat vestigt.

Indien sprake is van sub 1. of sub 2. dan telt de periode van verblijf niet mee voor de vijfjaarstermijn en kan er geen aanvraag worden ingediend als de aanvraag voorafgegaan wordt door een dergelijke periode. Sub 1. en sub 2. worden in overwegingen van de rechtbank door elkaar gehaald. Wij zullen hieronder beoordelen of de periode waarin de arbeidsmigrant beschikt over een verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ te kwalificeren is als 1. tijdelijk verblijf of 2. een formeel verblijfsrecht als bedoeld in de richtlijn.

Sub 1. Tijdelijke aard

De IND hanteert als beleidsregel dat sprake is van een verblijfsrecht van tijdelijke aard als de verblijfsvergunning is verleend onder een beperking als genoemd in artikel 3.5 lid 2 Vb, tenzij de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning ongelimiteerd kan worden verlengd. De verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ staat in art. 3.5 lid 2 Vb en kan niet ongelimiteerd worden verlengd. Om die reden is de IND van mening dat de periode waarin een arbeidsmigrant beschikt over een verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ kwalificeert als een tijdelijk verblijfsrecht en niet meetelt voor de vijfjaarstermijn.

De vraag is of deze beleidsregel en visie van de IND in overeenstemming is met de richtlijn en de uitspraak van het HvJ EU. Volgens het HvJ EU moet het namelijk gaan om een verblijf uitsluitend om redenen van tijdelijke aard. In de richtlijn wordt als voorbeeld een au-pair of een seizoenarbeider genoemd. Vermoedelijk hoort ook de praktikant in dat rijtje thuis. De IND meent klaarblijkelijk dat ook de verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ in dit rijtje thuishoort. Wij denken dat dit niet juist is. Bij een au-pair, een seizoenarbeider en een praktikant is evident sprake van een verblijf uitsluitend om redenen van tijdelijk aard, namelijk als au pair in het kader van een culturele uitwisseling, als seizoenarbeid en als praktikant om kennis tot zich te nemen om vervolgens (na het seizoen, opdoen van kennis en het opsnuiven van de cultuur) terug te keren naar het herkomstland. Dit is anders bij de arbeidsmigrant die op grond van het ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ in Nederland verblijft. Die komt of blijft juist in Nederland om op zoek te gaan naar een baan als bijvoorbeeld kennismigrant, vaak met het doel om zich (uiteindelijk) duurzaam in Nederland te vestigen. Wij menen dat de visie van de IND en de rechtbank op dit punt dus onjuist is.

Sub 2. Formeel beperkt

De volgende vraag is of de verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ formeel beperkt is. De IND hanteert als beleidsregel dat sprake is van een formeel beperkt verblijf indien: (i) de vreemdeling in afwachting is van een beslissing op een aanvraag tot het verlenen, wijzigen of verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning, (ii) de vreemdeling verblijf heeft gedurende een bezwaar- of beroepsprocedure tegen de weigering een verblijfsvergunning te verlenen, verlengen of wijzigen, en (iii) de vreemdeling verblijf heeft gedurende een bezwaar- of beroepsprocedure gericht tegen een intrekking van een verblijfsvergunning. Zie ook Kamerstukken II 2012–2013, 33581, nr. 3, p. 18:

Het arrest-Mangat Singh heeft als gevolg dat in Nederland het begrip «formeel beperkt verblijfsrecht» enkel nog geldt voor de proceduretijd in afwachting van een verblijfsvergunning.

Dit is ook goed te verdedigen op basis van de uitspraak van het HvJ EU: ‘Een formeel beperkte verblijfsvergunning in de zin van het nationale recht, waarvan de formele beperking evenwel niet belet dat de betrokken onderdaan van een derde land zich duurzaam vestigt, kan dus niet worden aangemerkt als een formeel beperkte verblijfsvergunning in de zin van artikel 3, lid 2, sub e, van richtlijn 2003/109.’ Relevant is dus of de verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’, althans de beperkingen in tijd en doel, belet dat de arbeidsmigrant zich duurzaam vestigt. Dat is niet het geval. Als een arbeidsmigrant binnen 4,5 jaar afstudeert, en daarna een verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ verkrijgt, kan de arbeidsmigrant zich halverwege dat zoekjaar duurzaam in Nederland vestigen door een verzoek tot naturalisatie in te dienen of een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aan te vragen. Ook de doelbeperking belet de arbeidsmigrant niet om zich duurzaam te vestigen.

Afsluitend

Het is wat ons betreft een gemiste kans dat de Raad van State zich niet inhoudelijk heeft uitgelaten over de vraag of bij een verblijfsvergunning ‘zoekjaar hoogopgeleiden’ sprake is van (i) een tijdelijk verblijf of (ii) een formeel beperkt verblijf in de zin van de richtlijn. Wij menen dat de visie van de IND en de uitspraak in eerste aanleg zich niet verhouden met de richtlijn en de uitleg die het HvJ EU daaraan heeft gegeven.