Sluiting van woningen vanwege verstoring van de openbare orde

Grondslag van deze sluitingsbevoegdheid is artikel 174a lid 1 van de Gemeentewet, dat luidt:

“De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.”

De sluiting van een woning vormt een verregaande inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van burgers. Voor lichtzinnig inzet van deze bestuurlijke bevoegdheid is dan ook geen plaats. Overlast leidt immers niet per definitie tot verstoring van de openbare orde.

In de uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1836) zet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) uiteen met welk doel en onder welke omstandigheden de burgemeester de sluitingsbevoegdheid uit artikel 174a lid 1 van de Gemeentewet mag toepassen. Voordat ik op deze uitspraak nader inga, merk ik kort nog op dat voor specifieke drugsgerelateerde overlast in woningen (zoals een hennepkwekerij in een woning of de handel in harddrugs vanuit een woning) artikel 13b van de Opiumwet de burgemeester de mogelijkheid geeft om tot woningsluiting over te gaan. Zie hierover een eerder artikel van mijn hand.

Voorgeschiedenis woningsluiting

In de zaak van 6 juni 2018 heeft de burgemeester van Rotterdam op grond van artikel 174a lid 1 van de Gemeentewet een huurwoning met onmiddellijke ingang voor drie maanden gesloten. Aanleiding is een brand in de woning in 2015. Hierdoor is volgens de burgemeester de leefbaarheid, veiligheid en gezondheid voor omwonenden op onaanvaardbare wijze aangetast. De burgemeester rekent deze brand toe aan de huurder op basis van politierapportage. Uit deze rapportage volgt dat (i) de huurder op zijn omgeving overkomt als een verward persoon met onberekenbaar gedrag, (ii) de huurder de afgelopen jaren voor overlast heeft gezorgd en (iii) dat er in 2012 twee keer eerder brand in dezelfde woning is geweest.

De rechtbank oordeelt echter dat de burgemeester niet bevoegd was tot sluiting van de woning. De burgemeester heeft volgens de rechtbank niet onderzocht of de veroorzaakte overlast met minder ingrijpende middelen kon worden bestreden, dan wel of volgens zijn beleid met een waarschuwing kon worden volstaan.

Uitleg toepassing artikel 174a van de Gemeentewet

De Afdeling zet een streep door de uitspraak van de rechtbank. Allereerst analyseert de Afdeling de wetsgeschiedenis van artikel 174a van de Gemeentewet. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 16 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP4697) constateert de Afdeling dat de introductie van sluitingsbevoegdheid oorspronkelijk alleen tot doel had om te kunnen optreden tegen verstoring van de openbare orde als gevolg van drugshandel in een woning. Later is deze reikwijdte verruimd tot niet-drugsgerelateerde verstoringen van de openbare orde. Hierbij is wel opgemerkt dat sluiting van een woning slechts gerechtvaardigd kan zijn bij overlast die wat betreft de risico’s voor de omgeving te vergelijken is met drugsoverlast. Het moet gaan om overlast die maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen en die niet met andere, minder ingrijpende middelen kan worden bestreden. De wetgever heeft verder benadrukt dat met “verstoring van de openbare orde” bedoeld wordt een ernstige bedreiging van de veiligheid en gezondheid van mensen in de directe omgeving van de woning.

De Afdeling stelt vast dat voor verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 174a van de Gemeentewet overlast is vereist waardoor de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate worden bedreigd. Aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens moet aannemelijk worden gemaakt dat zich in de woning of op het daarbij behorende erf ernstige gedragingen voordoen en dat daardoor verschillende soorten ernstige overlast zich met grote regelmaat en langdurig voordoen. Als een burgemeester op die manier aannemelijk maakt dat vanuit de woning of het bijbehorende erf de openbare orde rond de woning wordt verstoord, dan is hij op grond van artikel 174a van de Gemeentewet bevoegd om tot sluiting van de woning over te gaan. De burgemeester mag deze bevoegdheid echter niet toepassen als sluiting onevenredig zou zijn. In dat verband moet de burgemeester aannemelijk maken dat de verstoring van de openbare orde niet afdoende kan worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen.

Burgemeester krijgt gelijk

Uiteindelijk concludeert de Afdeling dat de burgemeester van Rotterdam in dit geval terecht artikel 174a van de Gemeentewet heeft toegepast. Op grond van de politierapportage is aannemelijk dat de openbare orde is verstoord door gedragingen in de woning waardoor in 2015 de brand is ontstaan. Dat brandstichting door de huurder strafrechtelijk niet is bewezen, doet hieraan volgens de Afdeling niet af. Er bestaat voldoende grond voor het oordeel dat de brand verband houdt met gedragingen in de woning, aangezien andere plausibele verklaringen ontbreken en gelet op de omstandigheid dat in 2012 al twee keer eerder brand in de woning is ontstaan.

Gelet op het grote gevaar dat de brand voor omwonenden heeft opgeleverd, is volgens de Afdeling eveneens aannemelijk dat de verstoring van de openbare orde niet voldoende kon worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen dan onmiddellijke sluiting van de woning. De burgemeester mocht deze openbare ordeverstoring aanmerken als bijzonder ernstig en daarom afwijken van het in zijn beleid neergelegde uitgangspunt dat voorafgaand aan sluiting eerst een waarschuwing wordt gegeven. Om dezelfde reden mocht de burgemeester de branden uit 2012 bij het sluitingsbesluit betrekken, in afwijking van het uitgangspunt dat incidenten van meer dan drie jaar geleden niet bij de besluitvorming worden betrokken.

Belangrijke les voor de praktijk

Burgemeesters die binnen hun gemeenten te maken hebben of krijgen met ernstige overlast in woningen (of in niet voor het publiek toegankelijke lokalen of bijbehorende erven) en die hiertegen willen optreden, doen er goed aan om de uitspraak van 6 juni 2018 erbij te pakken. Deze uitspraak geeft “juridische handvatten” voor de inzet van de sluitingsbevoegdheid uit artikel 174a van de Gemeentewet. Wil de burgemeester rechtmatig tot woningsluiting overgaan, dan moet hij aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk maken dat sprake is overlast waardoor de veiligheid en gezondheid van omwonenden in ernstige mate wordt bedreigd. Deze ernstige overlast moet zich regelmatig en gedurende langere tijd voordoen en niet effectief met minder ingrijpende middelen kunnen worden bestreden.

Wilt u meer weten over toepassing van artikel 174a van de Gemeentewet? Neem contact op met Jelmer Keur, advocaat sectie Overheid & Vastgoed.