Op 30 mei 2018 deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak in een geschil over een bestemmingsplan, waarin een regeling was opgenomen voor een kleine woning die al sinds jaar en dag in het achtererfgebied van een woning in Emst stond (ECLI:NL:RVS:2018:1784).De woning was gebouwd in 1973 en werd sindsdien permanent bewoond. Desondanks besloot de gemeenteraad de bebouwing niet volledig positief te bestemmen en de permanente bewoning in het geheel niet toe te staan. De bewoner kwam op tegen deze bestemmingsplanregeling.
Bestemmingsregeling bebouwing
In het bestemmingsplan is bebouwing tot een oppervlakte van maximaal 50 m² toegelaten. De bewoner stelt dat ten onrechte niet de volledige bebouwing, zijnde 70 m², positief bestemd is. De Afdeling overweegt dat in 1993 voor de vernieuwing van de woning een bouwvergunning is verleend. In de aanvraag bij die bouwvergunning staat dat de woning een oppervlakte van 50 m² zal hebben. Daarmee staat vast dat de oppervlakte die in het bestemmingsplan is opgenomen overeenkomt met de oppervlakte die in 1993 is vergund. De bewoner stelt nog dat de woning feitelijk een oppervlakte heeft van meer dan 70 m² en dat aldus 20 m² vergunningsvrij is gerealiseerd, maar de Afdeling stelt vast dat de stelling dat de aanbouw vergunningsvrij mag worden gebouwd niet is onderbouwd en dat dit ook niet aannemelijk is, gelet op de omvang van de aanbouw. De Afdeling volgt de gemeenteraad daarnaast in de stelling dat een toename van bebouwing in het achtererfgebied onwenselijk is.
Bestemmingsregeling gebruik
Over het betoog dat het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning ten
onrechte niet als zodanig is bestemd overweegt de Afdeling dat in geen van de voorgaande bestemmingsplannen was bepaald dat het gebruik voor permanente bewoning was toegestaan. Daarmee bestaat er op grond van de eerdere planregelingen geen aanspraak op een positieve bestemming voor het gebruik als permanente bewoning. De Afdeling stelt vervolgens wel weer vast dat in 1993 een bouwvergunning is verleend voor het geheel vernieuwen van de woning en dat in zowel de aanvraag als op de daarbij behorende tekeningen is vermeld dat het gaat om het vernieuwen van een permanent bewoond logiesverblijf dan wel een permanent bewoond zomerhuis. Volgens de Afdeling kan daaruit worden afgeleid dat de woning zou worden gebruikt voor permanente bewoning en had het college kunnen of behoren te weten dat de woning zou worden gebruikt in strijd met het bestemmingplan. En daarmee is volgens de Afdeling impliciet vrijstelling verleend voor het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning en dus bestaand legaal gebruik. Over de impliciete vrijstelling schreef ik al eerder.
De Afdeling vervolgt dat legaal gebruik in beginsel positief moet worden bestemd en dat een uitzondering kan worden gemaakt als een zodanige bestemmingsregeling op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening én het belang van de beoogde nieuwe regeling zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen.
De Afdeling oordeelt ten eerste dat de gemeenteraad ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat het positief bestemmen van permanente bewoning alleen mogelijk is door het toekennen van een reguliere woonbestemming, nu dit ook mogelijk is door het opnemen van een maatbestemming waarbij het gebruik voor wonen wordt toegestaan maar de oprichting van aan- en bijgebouwen wordt uitgesloten. De gemeenteraad heeft daar tegenin gebracht dat vergunningsvrij bouwen niet kan worden uitgesloten, maar de Afdeling overweegt dat in een concreet geval een planregeling kan worden opgenomen die vergunningsvrij bouwen aan banden legt, wanneer de locatie specifieke omstandigheden hiertoe aanleiding geven en dit strekt tot een goede ruimtelijke ordening (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:571). Zie hierover het kennisartikel van mijn collega Jasper Molenaar.
De gemeenteraad stelt ook dat zij een zeer streng beleid hanteert voor permante bewoning van recreatiewoningen, maar de Afdeling stelt vast dat dit beleid vooral gericht is op recreatiewoningen in het buitengebied, terwijl de woning die hier aan de orde is in de kern van Emst staat, in een relatief dicht bebouwde woonomgeving. De Afdeling is van oordeel dat de gemeenteraad met deze omstandigheden rekening had moeten houden en om te bezien of aanleiding zou kunnen bestaan om van dit beleid af te wijken. Kortom, de Afdeling oordeelt dat de bestemmingsregeling, waarin de permanent bewoning wordt verboden, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
De Afdeling draagt de gemeenteraad op om alsnog een nieuw besluit te nemen en geeft vervolgens een overweging aan de gemeenteraad mee. Dat is de volgende. Indien de gemeenteraad na afweging van de belangen tot het oordeel komt dat een positieve bestemming van het permanent bewonen niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en hij dat alsnog na afweging van de belangen toereikend kan motiveren, dan ligt het op de weg van de gemeenteraad om te bezien welke regeling kan worden getroffen om het bestaande legale gebruik in het plan te kunnen voortzetten. Bijvoorbeeld door het opnemen van een uitsterfregeling. Dat is een bijzondere vorm van positief bestemmen waarbij aan het bestaande gebruik geen beperkingen zijn gesteld maar waarbij dit gebruik niet opnieuw in aanvang mag nemen indien het is beëindigd.
Afsluitend
Het verbieden van bestaand legaal gebruik is alleen mogelijk als dat gebruik op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening én het belang van de beoogde nieuwe regeling zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen. Dit criterium vergt deugdelijk onderzoek naar de status van het gebruik en vergt tevens een stevige onderbouwing, waarbij de gevestigde rechten en belangen van de gebruiker inzichtelijk afgewogen moeten zijn.
Heeft u vragen over bestemmingsplannen? Neemt u dan contact op met Bart de Haan.
Gerelateerd
Fysieke leefomgeving
