Beoordelingskader Raad van State voor open normen in een bestemmingsplan

Het bestemmingsplan
De gemeenteraad van Maastricht heeft op 18 juni 2019 en het bestemmingsplan “Retailpark Belvédère” vastgesteld. Het bestemmingsplan heeft betrekking op drie clusters van het nieuwe Retailpark Belvédère, met verschillende vormen van detailhandel en horeca. Naar aanleiding van een tussenuitspraak van de ABRvS heeft de raad op 9 februari 2021 het plan opnieuw en gewijzigd vastgesteld. Tegen dit herstelbesluit is deze procedure gericht welke uiteindelijk heeft geleid tot de uitspraak.

Bestemmingsplan verbrede reikwijdte
Het bestemmingsplan betreft een zogeheten “bestemmingsplan met verbrede reikwijdte” als bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en Herstelwet. Lid 1 van dit artikel bepaalt dat in het bestemmingsplan regels worden gesteld ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Ook kunnen op grond van lid 6 van dit artikel regels worden gesteld waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. Deze beleidsregels moeten worden vastgesteld door de raad of door het college van burgemeester en wethouders.

Open normen
In het bestemmingsplan zijn meerdere open normen opgenomen. Zo is voor de bestemmingen “Detailhandel-PDV+” en “Gemengd-Transformatie” bepaald dat bij het toetsen van een aanvraag omgevingsvergunning de “Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère, 1^e herziening” moet worden betrokken. De toetsing vindt plaats aan de hand van open normen, te weten begrippen zoals “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit”, “evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte” en “maatvoeringsnormen”. Deze normen zijn niet uitgewerkt in de planregels, maar in de Beleidsregel. Daarbij gaat het onder meer om toegestane bouw- en goothoogtes, maximale bebouwingspercentages en regels voor de ruimtelijke inpassing van ontwikkelingen. Ook is per cluster een verdeling van het maximaal beschikbare winkelvloeroppervlak voor detailhandel opgenomen, en zijn er regels opgenomen voor de beoordeling in het kader van de redelijke eisen van welstand.

Tussenuitspraak ABRvS
Tegen het oorspronkelijke vaststellingsbesluit is door appellanten DRET, Valkenhuizen en de Meubelboulevard beroep ingesteld. De ABRvS heeft in de tussenuitspraak van 19 augustus 2020 het beroep van deze appellanten gegrond verklaard, omdat er meerdere gebreken in het oorspronkelijke bestemmingsplan zijn geconstateerd. Zo werd verwezen naar de eerdere “Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère”, waarin een onderscheid werd gemaakt tussen “planologische relevante wijzigingen” die omgevingsvergunningplichtig waren, en “planologisch niet relevante wijzigingen”. De planregels boden echter onvoldoende houvast voor het maken van dit onderscheid. Evenmin was duidelijk wanneer een gebruikswijziging vergunningplichtig was.

Beoordelingskader open normen bestemmingsplan
Valkenhuizen en Meubelboulevard hebben beroep ingesteld tegen het herstelbesluit. Zij betogen onder meer dat de verwijzingen in de planregels naar de Beleidsregel rechtsonzeker zijn. Volgens Valkenhuizen moeten de concrete normen uit de Beleidsregel in het bestemmingsplan worden neergelegd en wordt nu de rechtsbescherming die geboden is bij de vaststelling van een bestemmingsplan doorkruist. Niet duidelijk is wat onder begrippen als “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit”, “evenwichtige verdeling van beschikbaar winkelvloeroppervlakte” en “maatvoeringsnormen” moet worden verstaan. De materiële normstelling vindt hierdoor volledig plaats in de Beleidsregel, aldus Valkenhuizen.

De ABRvS stelt voorop dat het bestemmingsplan open normen bevat zie zijn uitgewerkt in de Beleidsregel. Er is aldus sprake van een zogeheten “dynamische beleidsregel” die door de raad kan worden gewijzigd. In hoofdstuk 2 van de Beleidsregel zijn stedenbouwkundige voorwaarden geformuleerd, eerst algemeen en vervolgens per cluster. Daarin staat dat hiermee invulling wordt gegeven aan de open normen in de planregels. De ABRvS concludeert dus ook dat dit de voorwaarden zijn waaraan een aanvraag omgevingsvergunning wordt getoetst.

Vervolgens wordt ingegaan op het toetsingskader van artikel 7c lid 6 Chw. De ABRvS overweegt dat voor het vaststellen van regels met een open norm op grond van dit artikel, de raad de betreffende norm voldoende concreet en objectief moet begrenzen. Daaraan legt zij ten grondslag dat de rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in het plangebied. Van belang is ook dat moet kunnen worden beoordeeld of het plan strekt tot een goede ruimtelijke ordening en beantwoordt aan de doelstellingen van artikel 7 lid 1 Chw. Daarvoor moeten de verbeelding en de planregels zelf voldoende inzicht bieden in de gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.

De ABRvS hecht in dit kader ook waarde aan de verschillen tussen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Zo kan in de eerste plaats kan tegen een vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan beroep worden ingesteld, terwijl tegen de vaststelling van een beleidsregel alleen indirect kan worden opgekomen (via de band van de exceptieve toetsing in een procedure tegen het verlenen van een omgevingsvergunning). In de tweede plaats is van belang dat van een beleidsregel ingevolge artikel 4:84 Awb kan worden afgeweken. De ABRvS lijkt hiermee te doelen op de grotere rechtsonzekerheid die een beleidsregel met zich meebrengt ten opzichte van een ‘harde’ plannorm, waarvan alleen bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken.

De beantwoording van de vraag of een open norm voldoende concreet en objectief is, moet volgens de ABRvS worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij noemt zij vier (niet-limitatieve) omstandigheden:

1. de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien;
2. het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm;
3. de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur; en
4. de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet. Daarbij is ook van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.

Beoordeling bestemmingsplan Retailpark Belvédère
Aan de hand van het hiervoor uiteengezette toetsingskader concludeert de ABRvS dat de normen “passende maatvoeringsnormen” en “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit” onvoldoende inzicht bieden in de op grond daarvan toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden. Zij overweegt dat de verbeelding en de planregels alleen bepalen waar mag worden gebouwd, maar geen beperkingen opleggen aan de aard en omvang van de toegelaten bebouwing. Het plan biedt daarmee onvoldoende rechtszekerheid aan de (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in en buiten de betrokken delen van het plangebied. Regels over de toegestane maatvoering en andere aanduidingen hadden dan ook niet in de Beleidsregel maar in het bestemmingsplan moeten worden opgenomen. Ook kon de raad ervoor kiezen andere concrete aanknopingspunten in de verbeelding en planregels op te nemen, bijvoorbeeld door te verduidelijken wat de “passendheid” van maatvoeringsnormen betekent of wat onder “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit” wordt verstaan.

De norm “evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte” wordt door de ABRvS wel voldoende objectief en concreet bevonden. In de planregels is namelijk een maximumoppervlakte van 28.500 m² voor detailhandel opgenomen, evenals een onderverdeling van het plangebied in (sub)branches. Bepaald is ook dat de detailhandelfunctie verdeeld moet worden over de clusters in het plangebied, die op een tekening die als bijlage bij de planregels is gevoegd, zijn weergegeven.

Verder oordeelt de ABRvS dat de omschrijving in de planregels dat de Beleidsregel bij de beoordeling van een omgevingsvergunningaanvraag moet worden betrokken, te verblijvend is. Hierbij wordt verwezen naar het limitatief imperatief toetsingskader van artikel 2.10 lid 1 Wabo. Voor de beoordeling van een aanvraag aan het bestemmingsplan zal – vanwege de open normen in het bestemmingsplan – de nadere uitwerking in de Beleidsregel bepalend zijn. Dit strikte toetsingskader wordt nu onvoldoende tot uitdrukking gebracht, aldus de ABRvS.

Observatie
Het plan Retailpark Belvédère sneuvelt dus gedeeltelijk. De uitspraak biedt evenwel een bruikbaar beoordelingskader en signaleert tegelijkertijd een aantal belangrijke aandachtspunten bij het opnemen van open normen. Bij het werken met open normen is zaak dat uit de verbeelding en de planregels duidelijk volgt onder welke voorwaarden een functie op een specifieke locatie mag worden gerealiseerd. Het is daarbij ook van belang om deze voorwaarden zo duidelijk en concreet mogelijk te omschrijven. De nagenoeg kale verwijzing naar een Beleidsregel waarin de betreffende voorwaarden zijn uitgewerkt, is in ieder geval onvoldoende. Een belangrijk aandachtspunt dat wij op basis van eerdere bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte signaleren is dat veel Beleidsregels waarnaar in de planregels wordt verwezen niet geschreven zijn als toetsingsdocument. Dat kan – los van de toetsing door de ABRvS in de planfase – bij vergunningverlening tot problemen leiden.

Wilt u meer weten over open normen en bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte? Neem dan contact op met Jasper Molenaar of Jeroen Niederer, advocaten bij de sectie Overheid en Vastgoed en specialisten fysieke leefomgeving.