Belangrijk arrest over staatssteun bij grondtransacties

Staatssteunbesluit Europese Commissie

Op 16 november 2000 heeft Estland een overeenkomst voor de duur van 25 jaar gesloten met Tartu Agro voor de pacht van circa 3.000 ha landbouwgrond. De pachtprijs bedroeg aanvankelijk EUR 639,-- (0,20 EUR/ha) per jaar en is in 2005, 2007 en 2009 stapsgewijs verhoogd tot EUR 26.626,-- (8,69 EUR/ha) per jaar. Tevens was Tartu Agro verplicht om voor eigen rekening onderhoudswerkzaamheden te verrichten ter waarde van EUR 25.565,-- (8,28 EUR/ha) per jaar.

In een besluit van 24 januari 2020 concludeert de Europese Commissie dat de erfpachtovereenkomst staatssteun oplevert. Estland zou volgens de Europese Commissie aan Tartu Agro een voordeel hebben verschaft omdat de pachtprijs niet markconform zou zijn.

De Commissie was van oordeel dat de verplichting om onderhoudswerkzaamheden te verrichten gedeeltelijk ten goede komt aan Tartu Agro als erfpachter en dus slechts gedeeltelijk onderdeel mag zijn van de erfpachtprijs. Daarnaast baseerde de Commissie haar conclusie dat Tartu Agro een voordeel had verkregen in hoofdzaak op een taxatierapport dat ten behoeve van de staatssteunprocedure bij de Europese Commissie in opdracht van Estland is opgesteld door onafhankelijke deskundigen (het Uus Maa-verslag).

Uit het Uus Maa-verslag bleek dat de pachtprijzen in het district waar Tartu Agro was gevestigd zich in een bandbreedte bevonden:

• voor de periode 2000‑2004 tussen 6 en 10 EUR/ha,
• voor de periode 2005‑2009 tussen 10 en 20 EUR/ha, en
• voor de periode 2010‑2014 tussen de 25 tot 60 EUR/ha.

De Europese Commissie heeft in haar besluit aangenomen dat de marktprijs het rekenkundig gemiddelde was van de bedragen in de bandbreedten uit het Uus Maa-verslag. Omdat Tartu Agro in de periode 2000 – 2017 minder betaalde dan het rekenkundig gemiddelde van de bedragen in de bandbreedten van het Uus Maa-verslag besluit de Europese Commissie dat Tartu Agro een voordeel (en dus staatssteun) had gekregen.

Het arrest van het Gerecht van de EU

Tegen dit besluit komt Tartu Agro bij het Gerecht van de Europese Unie op. Het Gerecht van de EU concludeert in een uitspraak van 13 juli 2022 dat de Europese Commissie niet heeft bewezen dat Estland aan Tartu Agro een voordeel heeft verschaft. De Europese Commissie heeft het (i) onafhankelijk deskundigenonderzoek onjuist beoordeeld en (ii) zich onvoldoende rekenschap gegeven van de contractuele voorwaarden die aan de erfpacht waren verbonden. (Verboden) staatssteun heeft de Europese Commissie daarmee niet voldoende aannemelijk gemaakt. Het Gerecht van de EU vernietigt het staatssteunbesluit van de Europese Commissie.

Ad (i) het taxatierapport

Het Uus Maa-verslag is ruim 20 jaar na totstandkoming van de erfpachtovereenkomst opgesteld. Het Gerecht van de EU stelt in de eerste plaats vast dat een onafhankelijk deskundigenonderzoek (i.c. het Uus Maa-verslag) ook nog kan worden gebruikt voor de vaststelling van de marktwaarde als het deskundigenonderzoek heeft plaatsgevonden na de transactiedatum.

In de tweede plaats oordeelt het Gerecht van de EU dat de Europese Commissie niet zonder nadere toelichting mag uitgaan van de veronderstelling dat het rekenkundig gemiddelde van de in de bandbreedte van het Uus Maa-verslag opgenomen bedragen de marktwaarde vertegenwoordigt. Als de marktprijs in de vorm van bandbreedten is uitgedrukt, impliceert die omstandigheid volgens het Gerecht van de EU reeds dat een pachtprijs die overeenkomt met de minimumbedragen van die bandbreedten, een prijs is die eveneens in overeenstemming is met de marktprijs.

In de derde plaats heeft de Europese Commissie geen rekening gehouden met de stelling uit het Uus Maa-verslag dat ook buiten de bandbreedten een foutmarge van 20% mogelijk is. Niet uitgesloten is daarom dat de marktwaarde van de gronden die in erfpacht zijn uitgegeven aan Tartu Agro 20% lager is dan de ondergrens van de bandbreedte.

Ad (ii) bijkomende contractuele verplichtingen

In haar besluit heeft de Europese Commissie de helft van de contractueel verplichte investeringen door Tartu Agro in de onderhoudswerkzaamheden als inkomsten van de Estse Staat in aanmerking genomen. De andere helft van die investeringen zou namelijk ten goede komen van Tartu Agro als erfpachter zelf omdat zij als erfpachter 25 jaar van de gronden gebruik kan maken.

Dat standpunt had de Europese Commissie volgens het Gerecht van de EU evenmin voldoende gemotiveerd.

Op basis van diverse rapporten had de Europese Commissie in de eerste plaats moeten weten dat het in Estland ten tijde van de totstandkoming van de erfpachtovereenkomst niet gebruikelijk was om aanvullende (onderhouds)verplichtingen aan de erfpachter op te leggen. De Europese Commissie mocht in de tweede plaats niet veronderstellen dat dit onderhoud (gelet op de duur van de erfpacht) voor de helft ten goede zouden komen van de erfpachter Tartu Agro. Tot slot heeft de Europese Commissie niet onderzocht in hoeverre een particuliere marktinvesteerder als erfverpachter evenzeer onderhoudsverplichtingen aan zijn erfpachter zou opleggen.

Belang voor de Nederlandse vastgoedpraktijk

Ook in Nederland maken overheden veelvuldig van taxaties door onafhankelijke deskundigen gebruik om de marktwaarde van hun vastgoed te bepalen. (Decentrale) overheden in Nederland zullen het arrest van het Gerecht van de EU naar alle waarschijnlijkheid met instemming ontvangen.

In de Mededeling betreffende het begrip staatssteun lijkt de Europese Commissie uit te gaan van een vermoeden van bevoordeling (en dus staatssteun) als een taxatie heeft plaatsgevonden nadat de transactie heeft plaatsgevonden. Een particuliere marktinvesteerder zou volgens deze Mededeling immers niet zonder voorafgaande taxatie tot verkoop (of: verpachting) overgaan. In zijn uitspraak bevestigt het Gerecht van de EU jurisprudentie uit 2004 waaruit blijkt dat voor een dergelijk (bewijs)vermoeden bij taxatie achteraf (nog steeds) geen plaats is.

Het arrest bevestigt verder dat taxeren geen exacte wetenschap is. Ook als de marktprijzen in een onafhankelijk taxatierapport zijn weergegeven in een (ruime) bandbreedte en daarbovenop een onzekerheidsmarge geldt, sluit dat de marktconformiteit van de taxatie niet uit.

Tot slot moeten partijen bij de beoordeling of sprake is van staatssteun rekening houden met alle wederzijdse contractuele verplichtingen. Ook dit is niet nieuw. Als de overheid bij de verkoop (of: uitgifte in erfpacht) contractuele verplichtingen oplegt die een betaling in natura kunnen opleveren, dienen deze te worden betrokken in de beoordeling of de overheid een voordeel verstrekt.