Op 29 juni 2015 heeft de vaste Tweede Kamercommissie VWS een rondetafelgesprek over fusies in de zorgsector gehouden. De Autoriteit Consument & Markt (ACM) is uitgenodigd om deel te nemen en heeft tevens een
position paper opgesteld als schriftelijke bijdrage aan de discussie. In het position paper schetst ACM hoe fusies in de zorg op basis van de Mededingingswet worden getoetst, en doet zij suggesties voor een zorgspecifieke(r) fusietoets. ACM neemt de laatste tijd vaker deel aan rondetafelgesprekken van de vaste Tweede Kamercommissie VWS. In april heeft ACM ook al
geadviseerd over de voorgenomen overheveling van de zorgspecifieke concentratietoets van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) naar de ACM.
Overzicht fusiecontrole ACM
In het position paper probeert ACM in de eerste plaats haar imago van sta-in-de-weg te relativeren. ACM (en haar voorganger NMa) heeft in haar bestaan in totaliteit voor de hele Nederlandse economie slechts een handvol fusies verboden. Het beeld in de zorgsector is niet anders. ACM merkt op dat zij slechts één van de tweehonderd ter goedkeuring voorgelegde zorgfusies heeft verboden, waarbij moet worden aangetekend dat er ook een aantal zorgaanbieders hun melding hebben ingetrokken vanwege initiële bezwaren van de ACM. Een aantal fusies in de sector is onder voorwaarden goedgekeurd.
ACM stelt vast dat het maatschappelijke debat zich toespitst op de meerwaarde van de fusies zelf. ACM ziet zich daarom genoodzaakt om te benadrukken dat haar fusietoezicht daarop geen betrekking heeft, maar zich beperkt tot het beoordelen van de concurrentiegevolgen.
Toetsingskader
In haar fusietoets beoordeelt de ACM of de fusie het resultaat heeft dat de concurrentie op de relevante markt wordt beperkt. Omdat door een fusie altijd een onderneming van de markt verdwijnt, toetst ACM of er concurrentieproblemen ontstaan op grond van (i) de aanwezigheid en intensiteit van restconcurrentie van andere aanbieders, en (ii) het tegenwicht dat zorgverzekeraars aan de gefuseerde aanbieder kunnen bieden. Als uit het onderzoek van ACM blijkt dat de betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg in onderlinge samenhang gewaarborgd blijven, zal zij geen bezwaar hebben tegen een concentratie. Initiële bezwaren van de ACM kunnen zorgaanbieders wegnemen door remedies aan te bieden. De meest besproken remedievoorbeelden zijn de (al dan niet bindende) toezeggingen van zorgaanbieders om (na de fusie) prijsplafonds te hanteren.
Suggesties ACM voor toekomstige wetgeving
Met haar huidige instrumentarium uit de Mededingingswet voorziet de ACM geen verandering in haar beoordeling van voorgenomen zorgfusies. Volgens de ACM zou de wetgever in overweging kunnen nemen om in sectorspecifieke wetten verdere invulling te geven aan de borging van publieke belangen die het zorgstelsel beoogt te beschermen. In de eerste plaats wijst de ACM op de mogelijkheid van een uitbreiding van de zorgspecifieke fusietoets op het gebied van kwaliteit. Momenteel voorziet de kwalitatieve beoordeling erin dat een zorgfusie slechts wordt goedgekeurd als in ieder geval kan worden aangetoond dat na de fusie kan worden voldaan aan minimumeisen op het gebied van spoedeisende hulp en acute verloskunde. Vergelijkbare minimumeisen zouden ook kunnen worden vastgesteld voor andere vormen van zorg. In plaats van minimumeisen kan ook worden overwogen om een ingrijpender beperking van de vrijheid van zorginstellingen om te fuseren in sectorspecifieke wetgeving op te nemen. In dat kader kan volgens ACM gedacht worden aan de mogelijkheid om een voorgenomen fusie slechts goed te keuren als deze aantoonbaar leidt tot een verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid en/of betaalbaarheid van het zorgaanbod. Uiteraard dienen deze normen in dat geval wel nader te worden ingevuld.
Tot slot
In het position paper bevestigt de ACM haar bestendige beschikkingenpraktijk in de zorgsector. In hun fusiemeldingen bij ACM zullen zorgaanbieders de nadruk moeten (blijven) leggen op restconcurrentie en de compenserende inkoopmacht van zorgverzekeraars. Anders dan voorheen noemt ACM niet uitdrukkelijk dat zij haar goedkeuring waarschijnlijk niet zal onthouden al s zorgverzekeraars en cliëntenraden geen bezwaar hebben tegen de fusieplannen. De ACM zal de gevolgen voor kwaliteit niet in haar beoordeling betrekken omdat zij veronderstelt dat het concurrentieproces zelf zorgt voor een prikkel voor partijen om op kwaliteit en prijs te concurreren. Als er geen concurrentiebezwaren zijn, wordt de best mogelijke prijs-/kwaliteitverhouding volgens de ACM ook na de fusie door concurrentie bewerkstelligd.
Interessant is dat de ACM in het position paper benadrukt dat zij eerder remedies zal aanvaarden naarmate de continuïteit van het aanbod een belangrijker element vormt voor de fusievoornemens. Indien zorgaanbieders bezwaren van de ACM voorzien, is het dus raadzaam om reeds in de fusiemelding uitvoerig te beschrijven op welke wijze de voorgenomen fusie zal bijdragen aan de continuïteit van zorg in de regio en eventuele remedievoorstellen al achter de hand te hebben.
De voorstellen voor aangepaste regelgeving van de ACM zouden nog meer fusieregels voor zorgaanbieders opleveren nadat de sector in 2014 al is geconfronteerd met de invoering van de zorgspecifieke fusietoets. Dat lijkt niet helemaal in lijn met het standpunt dat de minister van VWS in een kamerbrief van 20 december 2013 heeft verwoord: “ Mijn beleid is erop gericht dat bestuurders van zorgaanbieders een bij hen passende vorm kiezen die in het belang is van de patiënt en daarbij niet worden gehinderd door wet- en regelgeving.”
Overzicht fusiecontrole ACM
In het position paper probeert ACM in de eerste plaats haar imago van sta-in-de-weg te relativeren. ACM (en haar voorganger NMa) heeft in haar bestaan in totaliteit voor de hele Nederlandse economie slechts een handvol fusies verboden. Het beeld in de zorgsector is niet anders. ACM merkt op dat zij slechts één van de tweehonderd ter goedkeuring voorgelegde zorgfusies heeft verboden, waarbij moet worden aangetekend dat er ook een aantal zorgaanbieders hun melding hebben ingetrokken vanwege initiële bezwaren van de ACM. Een aantal fusies in de sector is onder voorwaarden goedgekeurd.
ACM stelt vast dat het maatschappelijke debat zich toespitst op de meerwaarde van de fusies zelf. ACM ziet zich daarom genoodzaakt om te benadrukken dat haar fusietoezicht daarop geen betrekking heeft, maar zich beperkt tot het beoordelen van de concurrentiegevolgen.
Toetsingskader
In haar fusietoets beoordeelt de ACM of de fusie het resultaat heeft dat de concurrentie op de relevante markt wordt beperkt. Omdat door een fusie altijd een onderneming van de markt verdwijnt, toetst ACM of er concurrentieproblemen ontstaan op grond van (i) de aanwezigheid en intensiteit van restconcurrentie van andere aanbieders, en (ii) het tegenwicht dat zorgverzekeraars aan de gefuseerde aanbieder kunnen bieden. Als uit het onderzoek van ACM blijkt dat de betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg in onderlinge samenhang gewaarborgd blijven, zal zij geen bezwaar hebben tegen een concentratie. Initiële bezwaren van de ACM kunnen zorgaanbieders wegnemen door remedies aan te bieden. De meest besproken remedievoorbeelden zijn de (al dan niet bindende) toezeggingen van zorgaanbieders om (na de fusie) prijsplafonds te hanteren.
Suggesties ACM voor toekomstige wetgeving
Met haar huidige instrumentarium uit de Mededingingswet voorziet de ACM geen verandering in haar beoordeling van voorgenomen zorgfusies. Volgens de ACM zou de wetgever in overweging kunnen nemen om in sectorspecifieke wetten verdere invulling te geven aan de borging van publieke belangen die het zorgstelsel beoogt te beschermen. In de eerste plaats wijst de ACM op de mogelijkheid van een uitbreiding van de zorgspecifieke fusietoets op het gebied van kwaliteit. Momenteel voorziet de kwalitatieve beoordeling erin dat een zorgfusie slechts wordt goedgekeurd als in ieder geval kan worden aangetoond dat na de fusie kan worden voldaan aan minimumeisen op het gebied van spoedeisende hulp en acute verloskunde. Vergelijkbare minimumeisen zouden ook kunnen worden vastgesteld voor andere vormen van zorg. In plaats van minimumeisen kan ook worden overwogen om een ingrijpender beperking van de vrijheid van zorginstellingen om te fuseren in sectorspecifieke wetgeving op te nemen. In dat kader kan volgens ACM gedacht worden aan de mogelijkheid om een voorgenomen fusie slechts goed te keuren als deze aantoonbaar leidt tot een verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid en/of betaalbaarheid van het zorgaanbod. Uiteraard dienen deze normen in dat geval wel nader te worden ingevuld.
Tot slot
In het position paper bevestigt de ACM haar bestendige beschikkingenpraktijk in de zorgsector. In hun fusiemeldingen bij ACM zullen zorgaanbieders de nadruk moeten (blijven) leggen op restconcurrentie en de compenserende inkoopmacht van zorgverzekeraars. Anders dan voorheen noemt ACM niet uitdrukkelijk dat zij haar goedkeuring waarschijnlijk niet zal onthouden al s zorgverzekeraars en cliëntenraden geen bezwaar hebben tegen de fusieplannen. De ACM zal de gevolgen voor kwaliteit niet in haar beoordeling betrekken omdat zij veronderstelt dat het concurrentieproces zelf zorgt voor een prikkel voor partijen om op kwaliteit en prijs te concurreren. Als er geen concurrentiebezwaren zijn, wordt de best mogelijke prijs-/kwaliteitverhouding volgens de ACM ook na de fusie door concurrentie bewerkstelligd.
Interessant is dat de ACM in het position paper benadrukt dat zij eerder remedies zal aanvaarden naarmate de continuïteit van het aanbod een belangrijker element vormt voor de fusievoornemens. Indien zorgaanbieders bezwaren van de ACM voorzien, is het dus raadzaam om reeds in de fusiemelding uitvoerig te beschrijven op welke wijze de voorgenomen fusie zal bijdragen aan de continuïteit van zorg in de regio en eventuele remedievoorstellen al achter de hand te hebben.
De voorstellen voor aangepaste regelgeving van de ACM zouden nog meer fusieregels voor zorgaanbieders opleveren nadat de sector in 2014 al is geconfronteerd met de invoering van de zorgspecifieke fusietoets. Dat lijkt niet helemaal in lijn met het standpunt dat de minister van VWS in een kamerbrief van 20 december 2013 heeft verwoord: “ Mijn beleid is erop gericht dat bestuurders van zorgaanbieders een bij hen passende vorm kiezen die in het belang is van de patiënt en daarbij niet worden gehinderd door wet- en regelgeving.”
Gerelateerd
Mededinging en staatssteun
