De rechtbank Oost-Brabant heeft een
uitspraak
gedaan over de voorrangsregeling in artikel 7.16 Waterwet en hoe de tegemoetkoming in planschade en de nadeelcompensatieregeling van de Waterwet zich verhouden.
Feiten en standpunten
Enkele perceelseigenaren hadden bij de gemeente Valkenswaard een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade, in verband met schade als gevolg van de vaststelling van een bestemmingsplan en een uitwerkingsplan, waarbij de gronden van de eigenaren waren aangewezen als waterbergingsgebied.
De gemeente heeft de verzoeken om planschade afgewezen met als argument dat de gestelde schade door de aanwijzing van de gronden tot waterbergingsgebied niet op grond van artikel 6.1 van de Wro bij haar kan worden geclaimd, maar dat eisers zich met een verzoek op basis van artikel 7.14 van de Waterwet moeten richten tot waterschap De Dommel.
Volgens de gemeente vormt de Waterwet het exclusieve kader voor schade als gevolg van waterberging. Zij verwijst voor de onderbouwing van dit standpunt naar de pagina's 36 en 37 van de Memorie van toelichting bij Invoeringswet Waterwet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 858, nr. 3).
De grondeigenaren stellen dat de aanwijzing van gronden in de nieuwe planologische regimes als waterbergingsgebied ten onrechte niet is meegenomen in de planologische vergelijkingen. Er dient volgens hen een onderscheid te worden gemaakt tussen de planologische aanwijzing, in het bestemmingsplan, van gronden ten behoeve van "Waterberging", waarvan de schade dient te worden vergoed op grond artikel 6.1 van de Wro, en de inrichting van het gebied, waarvan de schade valt onder de reikwijdte van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. Zij verwijzen in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1730, 13 juni 2012,
ECLI:NL:RVS:2012:BW8128, en van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:530.
Uitspraak rechtbank
De rechtbank geeft allereerst de relevante bepalingen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Waterwet weer.
Op grond van artikel 6.1 Wro kennen burgemeester en wethouders degene die, in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak, schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
In artikel 7.14 Waterwet is bepaald dat, aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding wordt toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
Op grond van artikel 7.16 Waterwet blijft Afdeling 6.1 van de Wro buiten toepassing, voor zover een belanghebbende met betrekking tot de schade een beroep doet of kan doen op een schadevergoeding als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid.
De rechtbank neemt vervolgens de wetsgeschiedenis en de eerdere Afdelingsuitspraken onder de loep:
Parlementaire geschiedenis/bedoeling wetgever
In de Memorie van Toelichting bij artikel 7.16 Waterwet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 858, nr. 3. pagina 36-37), is aangegeven dat, om te voorkomen dat ten gevolge van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer tweeërlei schadevergoeding (planschade en nadeelcompensatie) moet worden gevraagd een voorrangsregeling wordt opgenomen. Doel van deze voorrangsregeling is om ook de door de uitoefening van taken of bevoegdheden in het kader van het waterbeheer veroorzaakte planologische schade onder de werking van de Waterwet af te handelen.
Rechtspraak over voorrangsregeling
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3861 , mede ten behoeve van de duidelijkheid in de bestuurspraktijk, over het stelsel van de Waterwet, voor zover deze wet betrekking heeft op waterbergingen, drie relevante elementen onderscheiden:
"Allereerst is er de aanwijzing van een gebied tot bergingsgebied. Dit is primair een kwestie van ruimtelijke ordening, een planologische aanwijzing. Het gewenste bergingsgebied moet als zodanig ruimtelijk worden ingepast. Voorts neemt de beheerder het bergingsgebied op op de legger als bedoeld in artikel 5.1 van de Waterwet. Bij deze aanwijzing op de legger worden de geografische ligging en de omvang van het bergingsgebied exact bepaald."
(…)
"Paragraaf 3 van hoofdstuk 7 van de Waterwet bevat een regeling voor vergoeding van schade. Schade als gevolg van de aanwijzing van een bergingsgebied, de aanleg of inrichting van een bergingsgebied en de ingebruikstelling van een gebied als waterberging, kan op grond van die regeling voor vergoeding in aanmerking komen."
In haar, door eisers 1 aangehaalde, uitspraak van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1730 , heeft de Afdeling, in rechtsoverweging 38.9, het volgende overwogen:
"Voor zover [appellant sub 29] aanvoert dat het onduidelijk is welke schade voor vergoeding in aanmerking komt, wordt overwogen dat de oorzaken van schade in dit verband moeten worden onderscheiden. Schade ten gevolge van de planologische aanwijzing van het bergingsgebied in het bestemmingsplan, zoals waardevermindering van agrarische gronden door de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterbergingsgebied", kan op grond van artikel 6.1 van de Wro voor vergoeding in aanmerking komen. Daarnaast bevatten de artikelen 7.14 en 7.16 van de Waterwet regels voor de vergoeding van schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid van het waterschap. Het waterschap heeft invulling gegeven aan voormelde artikelen van de Waterwet en heeft voorzien in een nadeelcompensatieregeling waarbij schade als gevolg van de inrichting van het bergingsgebied en schade als gevolg van inundatie voor vergoeding in aanmerking kan komen. Het betoog faalt."
In dezelfde lijn overweegt de Afdeling in haar uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:530 :
"Over de schade overweegt de Afdeling dat [appellant] op grond van de artikelen 7.14 en verder van de Waterwet om schadevergoeding kan vragen. Voorts kan schade ten gevolge van de planologische aanwijzing van het bergingsgebied in het bestemmingsplan, zoals waardevermindering van agrarische gronden door de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterbergingsgebied", op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening voor vergoeding in aanmerking komen".
Oordeel rechtbank
De rechtbank leidt uit deze uitspraken, in combinatie met de geschiedenis van de totstandkoming van de Waterwet, af dat er zich situaties kunnen voordoen waarin de aanwijzing van een waterbergingsgebied voor vergoeding op grond van de Waterwet in aanmerking komt en dat die schadevergoeding mede een vergoeding betreft van eventuele nadelige planologische gevolgen van die aanwijzing. Hiervan is volgens de rechtbank met name sprake, wanneer zowel een aanwijzing in het planologische spoor als een aanwijzing in het waterspoor - door opname op de legger - heeft plaatsgevonden. In dat geval biedt artikel 7.16 van de Waterwet een voorrangsregeling.
Er kunnen zich situaties voordoen dat een aanwijzing in het ruimtelijke spoor heeft plaatsgevonden, maar dat een aanwijzing in het waterspoor (nog) achterwege is gebleven. In dat geval is er mogelijk al schade opgetreden. Bij het ontbreken van een aanwijzing van de waterberging op de legger is echter (nog) geen sprake van een situatie waarin een belanghebbende met betrekking tot die schade een beroep kan doen op een schadevergoeding als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid. In een dergelijk geval biedt afdeling 6.1 van de Wro de grondslag voor een verzoek om een tegemoetkoming in de schade.
In dit geval is sprake van een aanwijzing van gronden voor waterberging in het uitwerkingsplan dat op 24 maart 2011 in werking is getreden. Deze gronden, die in het uitwerkingsplan de dubbelbestemming "Waterberging" hebben gekregen, zijn op de laatste versie van de legger, van 24 juli 2015, nog niet als zodanig aangewezen. Dit betekent dat eisers geen aanspraak kunnen maken op een vergoeding van eventueel ontstane schade door een aanwijzing op grond van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. De gemeente heeft zich volgens de rechtbank dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de voorrangsregeling van artikel 7.16 van de Waterwet van toepassing is en dat eisers zich met een verzoek om schadevergoeding tot waterschap De Dommel moeten richten.
Commentaar: als de lijn van de rechtbank wordt gevolgd hangt het dus van de besluitvorming in het ‘waterspoor’ af (concreet: aanwijzing op de legger) of de voorrangsregeling van artikel 7.16 Wtw van toepassing is. Daarmee zou het waterschap verzoeken om planschade kunnen afhouden door nog niet over te gaan tot aanpassing van de legger. Ik ga er echter vanuit dat de gemeente het verzoek om planschade in de meeste gevallen zal kunnen ‘doorleggen’ naar het waterschap. Het initiatief voor de aanwijzing als bergingsgebied komt immers van het waterschap, en het waterschap heeft de gemeente nodig om het bergingsgebied ook planologisch in te passen. Gemeenten zullen niet staan te trappelen om de bestemming bergingsgebied in het bestemmingsplan op te nemen als niet op voorhand duidelijk is dat de eventueel verschuldigde planschadevergoedingen niet uiteindelijk, is het niet geheel dan gedeeltelijk, door het waterschap zullen worden gedragen.
Heeft u vragen over planschade of de vergoedingsregeling in de Waterwet? Neemt u contact op met Hanna Zeilmaker, uw advocaat in overheidszaken.
Feiten en standpunten
Enkele perceelseigenaren hadden bij de gemeente Valkenswaard een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade, in verband met schade als gevolg van de vaststelling van een bestemmingsplan en een uitwerkingsplan, waarbij de gronden van de eigenaren waren aangewezen als waterbergingsgebied.
De gemeente heeft de verzoeken om planschade afgewezen met als argument dat de gestelde schade door de aanwijzing van de gronden tot waterbergingsgebied niet op grond van artikel 6.1 van de Wro bij haar kan worden geclaimd, maar dat eisers zich met een verzoek op basis van artikel 7.14 van de Waterwet moeten richten tot waterschap De Dommel.
Volgens de gemeente vormt de Waterwet het exclusieve kader voor schade als gevolg van waterberging. Zij verwijst voor de onderbouwing van dit standpunt naar de pagina's 36 en 37 van de Memorie van toelichting bij Invoeringswet Waterwet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 858, nr. 3).
De grondeigenaren stellen dat de aanwijzing van gronden in de nieuwe planologische regimes als waterbergingsgebied ten onrechte niet is meegenomen in de planologische vergelijkingen. Er dient volgens hen een onderscheid te worden gemaakt tussen de planologische aanwijzing, in het bestemmingsplan, van gronden ten behoeve van "Waterberging", waarvan de schade dient te worden vergoed op grond artikel 6.1 van de Wro, en de inrichting van het gebied, waarvan de schade valt onder de reikwijdte van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. Zij verwijzen in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1730, 13 juni 2012,
ECLI:NL:RVS:2012:BW8128, en van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:530.
Uitspraak rechtbank
De rechtbank geeft allereerst de relevante bepalingen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Waterwet weer.
Op grond van artikel 6.1 Wro kennen burgemeester en wethouders degene die, in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak, schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
In artikel 7.14 Waterwet is bepaald dat, aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding wordt toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
Op grond van artikel 7.16 Waterwet blijft Afdeling 6.1 van de Wro buiten toepassing, voor zover een belanghebbende met betrekking tot de schade een beroep doet of kan doen op een schadevergoeding als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid.
De rechtbank neemt vervolgens de wetsgeschiedenis en de eerdere Afdelingsuitspraken onder de loep:
Parlementaire geschiedenis/bedoeling wetgever
In de Memorie van Toelichting bij artikel 7.16 Waterwet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 858, nr. 3. pagina 36-37), is aangegeven dat, om te voorkomen dat ten gevolge van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer tweeërlei schadevergoeding (planschade en nadeelcompensatie) moet worden gevraagd een voorrangsregeling wordt opgenomen. Doel van deze voorrangsregeling is om ook de door de uitoefening van taken of bevoegdheden in het kader van het waterbeheer veroorzaakte planologische schade onder de werking van de Waterwet af te handelen.
Rechtspraak over voorrangsregeling
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3861 , mede ten behoeve van de duidelijkheid in de bestuurspraktijk, over het stelsel van de Waterwet, voor zover deze wet betrekking heeft op waterbergingen, drie relevante elementen onderscheiden:
"Allereerst is er de aanwijzing van een gebied tot bergingsgebied. Dit is primair een kwestie van ruimtelijke ordening, een planologische aanwijzing. Het gewenste bergingsgebied moet als zodanig ruimtelijk worden ingepast. Voorts neemt de beheerder het bergingsgebied op op de legger als bedoeld in artikel 5.1 van de Waterwet. Bij deze aanwijzing op de legger worden de geografische ligging en de omvang van het bergingsgebied exact bepaald."
(…)
"Paragraaf 3 van hoofdstuk 7 van de Waterwet bevat een regeling voor vergoeding van schade. Schade als gevolg van de aanwijzing van een bergingsgebied, de aanleg of inrichting van een bergingsgebied en de ingebruikstelling van een gebied als waterberging, kan op grond van die regeling voor vergoeding in aanmerking komen."
In haar, door eisers 1 aangehaalde, uitspraak van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1730 , heeft de Afdeling, in rechtsoverweging 38.9, het volgende overwogen:
"Voor zover [appellant sub 29] aanvoert dat het onduidelijk is welke schade voor vergoeding in aanmerking komt, wordt overwogen dat de oorzaken van schade in dit verband moeten worden onderscheiden. Schade ten gevolge van de planologische aanwijzing van het bergingsgebied in het bestemmingsplan, zoals waardevermindering van agrarische gronden door de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterbergingsgebied", kan op grond van artikel 6.1 van de Wro voor vergoeding in aanmerking komen. Daarnaast bevatten de artikelen 7.14 en 7.16 van de Waterwet regels voor de vergoeding van schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid van het waterschap. Het waterschap heeft invulling gegeven aan voormelde artikelen van de Waterwet en heeft voorzien in een nadeelcompensatieregeling waarbij schade als gevolg van de inrichting van het bergingsgebied en schade als gevolg van inundatie voor vergoeding in aanmerking kan komen. Het betoog faalt."
In dezelfde lijn overweegt de Afdeling in haar uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:530 :
"Over de schade overweegt de Afdeling dat [appellant] op grond van de artikelen 7.14 en verder van de Waterwet om schadevergoeding kan vragen. Voorts kan schade ten gevolge van de planologische aanwijzing van het bergingsgebied in het bestemmingsplan, zoals waardevermindering van agrarische gronden door de dubbelbestemming "Waterstaat-Waterbergingsgebied", op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening voor vergoeding in aanmerking komen".
Oordeel rechtbank
De rechtbank leidt uit deze uitspraken, in combinatie met de geschiedenis van de totstandkoming van de Waterwet, af dat er zich situaties kunnen voordoen waarin de aanwijzing van een waterbergingsgebied voor vergoeding op grond van de Waterwet in aanmerking komt en dat die schadevergoeding mede een vergoeding betreft van eventuele nadelige planologische gevolgen van die aanwijzing. Hiervan is volgens de rechtbank met name sprake, wanneer zowel een aanwijzing in het planologische spoor als een aanwijzing in het waterspoor - door opname op de legger - heeft plaatsgevonden. In dat geval biedt artikel 7.16 van de Waterwet een voorrangsregeling.
Er kunnen zich situaties voordoen dat een aanwijzing in het ruimtelijke spoor heeft plaatsgevonden, maar dat een aanwijzing in het waterspoor (nog) achterwege is gebleven. In dat geval is er mogelijk al schade opgetreden. Bij het ontbreken van een aanwijzing van de waterberging op de legger is echter (nog) geen sprake van een situatie waarin een belanghebbende met betrekking tot die schade een beroep kan doen op een schadevergoeding als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid. In een dergelijk geval biedt afdeling 6.1 van de Wro de grondslag voor een verzoek om een tegemoetkoming in de schade.
In dit geval is sprake van een aanwijzing van gronden voor waterberging in het uitwerkingsplan dat op 24 maart 2011 in werking is getreden. Deze gronden, die in het uitwerkingsplan de dubbelbestemming "Waterberging" hebben gekregen, zijn op de laatste versie van de legger, van 24 juli 2015, nog niet als zodanig aangewezen. Dit betekent dat eisers geen aanspraak kunnen maken op een vergoeding van eventueel ontstane schade door een aanwijzing op grond van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. De gemeente heeft zich volgens de rechtbank dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de voorrangsregeling van artikel 7.16 van de Waterwet van toepassing is en dat eisers zich met een verzoek om schadevergoeding tot waterschap De Dommel moeten richten.
Commentaar: als de lijn van de rechtbank wordt gevolgd hangt het dus van de besluitvorming in het ‘waterspoor’ af (concreet: aanwijzing op de legger) of de voorrangsregeling van artikel 7.16 Wtw van toepassing is. Daarmee zou het waterschap verzoeken om planschade kunnen afhouden door nog niet over te gaan tot aanpassing van de legger. Ik ga er echter vanuit dat de gemeente het verzoek om planschade in de meeste gevallen zal kunnen ‘doorleggen’ naar het waterschap. Het initiatief voor de aanwijzing als bergingsgebied komt immers van het waterschap, en het waterschap heeft de gemeente nodig om het bergingsgebied ook planologisch in te passen. Gemeenten zullen niet staan te trappelen om de bestemming bergingsgebied in het bestemmingsplan op te nemen als niet op voorhand duidelijk is dat de eventueel verschuldigde planschadevergoedingen niet uiteindelijk, is het niet geheel dan gedeeltelijk, door het waterschap zullen worden gedragen.
Heeft u vragen over planschade of de vergoedingsregeling in de Waterwet? Neemt u contact op met Hanna Zeilmaker, uw advocaat in overheidszaken.
Gerelateerd
Algemeen bestuursrecht
